辽宁省人民政府


辽宁省人民政府令

第117号


　　《辽宁省城市居民最低生活保障实施办法》业经2000年6月26日辽宁省第九届人民政府第58次常务会议通过，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省　长
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○○年七月七日



辽宁省城市居民最低生活保障实施办法

　　第一条 根据国务院《城市居民最低生活保障条例》，结合我省实际，制定本办法。
　　第二条 对我省行政区域内持有非农业户口的城市居民的最低生活保障，适用本办法。居住在农村的非农业人口的最低生活保障，参照本办法执行。
　　第三条 城市居民最低生活保障实行政府定期救助为主，辅之以临时救助、政策扶持、社会互助和家庭保障的救济制度。
　　城市居民最低生活保障工作实行属地管理，坚持公开、公正、公平的原则。
　　第四条 省、市、县（含县级市、区，下同）民政部门负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作；财政部门负责落实城市居民最低生活保障资金和依法监督资金使用情况；审计、统计、物价、劳动和社会保障、人事等部门在各自的职责范围内负责城市居民最低生活保障的有关工作。
　　县民政部门以及街道办事处和镇人民政府（以下统称管理审批机关）负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作。
　　社区（居民）委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城市居民最低生活保障制度的日常管理、服务工作。
　　第五条 凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准，并持有非农业户口的城市居民（简称保障对象，下同），均可以享受城市居民最低生活保障待遇。
　　前款规定的城市居民最低生活保障标准的确定及其变动，按照国务院《城市居民最低生活保障条例》第六条规定执行。
　　第六条 家庭实际生活水平高于当地城市居民最低生活保障标准，或者有一定劳动能力并有就业条件，但无正当理由拒绝就业的，不享受城市居民最低生活保障待遇。
　　第七条 城市居民最低生活保障待遇，分别按照下列规定享受：
　　（一）无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的，按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；
　　（二）有一定收入，但无劳动能力的，按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受；
　　（三）有劳动能力暂时无收入的，可以根据实际情况在一定时期内，享受最低生活保障待遇或者给予临时救助；有劳动能力且有一定收入，但家庭人均收入低于最低生活保障标准的，给予适当补助；具体办法由市人民政府确定。
　　第八条 家庭人均收入以共同生活的家庭成员的全部货币收入（含法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费）和实物收入为基数，按照上3个月的平均数额计算。
　　前款规定的赡养费、扶养费、抚养费，按照协议、裁决或者判决的数额计算。没有协议、裁决或者判决的，赡养费按照被赡养人子女家庭月人均收入减去当地城市居民最低生活保障标准后剩余部分的50%，除以被赡养人数计算；扶养费、抚养费按照给付方收入的25%计算，有多个被扶养人、被抚养人的，其给付额最高不超过其收入的50%。
　　第九条 城市居民最低生活保障待遇的申报和审批，按照下列规定执行：
　　（一）户主通过户籍所在地的社区（居民）委员会向街道办事处（无居民委员会的，向镇人民政府）提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障金待遇申请表》；
　　（二）社区（居民）委员会受管理审批机关委托，对申请人的家庭经济情况和实际生活水平在个人自报的基础上，通过入户调查、邻里走访、信函索证等方式进行核实，并提交居民代表评议，张榜公布；
　　（三）社区（居民）委员会根据评议结果填写《城市居民最低生活保障金待遇申请审批表》，报街道办事处；
　　（四）街道办事处或者镇人民政府对《城市居民最低生活保障金申请审批表》进行初审，报县民政部门；
　　（五）县民政部门对上报材料进行审查，对符合条件的予以批准，对不符合条件的，书面通知申请人，并说明理由；
　　（六）社区（居民）委员会对民政部门的批准结果张榜公布，对无异议的，由社区（居民）委员会代发县民政部门统一印制的保障金领取证；对有异议的，由管理审批机关进行核实，情况属实的，予以纠正。
　　管理审批机关应当自接到申请人提出申请之日起30日内办结审批手续。
　　第十条 城市居民最低生活保障待遇，由街道办事处、镇人民政府按月发放。
　　第十一条 保障对象应当定期通过社区（居民）委员会向管理审批机关报告家庭收入情况。
　　第十二条 审批机关应当建立、健全保障对象档案和计算机网络管理系统，对保障对象的家庭收入实行动态管理，并根据保障对象家庭收入的变化情况，及时办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇手续。
　　保障对象户籍迁移的，其保障档案应当随户籍关系一并迁移。
　　第十三条 城市居民最低生活保障资金纳入财政预算，实行专户管理，专款专用，不得挪用。
　　民政部门应当按照财政部门的要求，编制下一年度城市居民最低生活保障资金收支计划，经财政部门审核后纳入预算；财政部门应当按照批复的支出预算按月拨付，保证使用。
　　民政部门应当按时向财政部门报送城市居民最低生活保障资金执行情况，并在年终编制决算，送财政部门审核。
　　第十四条 保障任务较重且财政困难较大的地区，由省财政给予适当补助。
　　第十五条 劳动和社会保障、教育、卫生、工商行政管理、税务、城建等有关部门，应当对保障对象在就业、就学、就医、从事个体经营等方面给予必要的照顾和政策扶持。
　　鼓励社会力量开展社区服务、经常性捐赠、扶贫济困等社会互助活动。
　　第十六条 财政部门根据工作实际需要，安排城市居民最低生活保障工作经费，用于保障工作的调研、培训、核查和档案管理及基层工作人员补贴。
　　第十七条 违反本办法的，按照国务院《城市居民最低生活保障条例》的有关规定处罚。
　　第十八条 本办法自2000年7月1日起施行。1998年8月19日发布的《辽宁省城市居民最低生活保障暂行办法》同时废止。


[案情]

　 2009年10月，受安徽省太和县财政局委托，个体工商户苗某经营的五金经销总汇成为太和县家电下乡补贴代垫直补销售网点。2010年5月至2011年5月，被告人苗某从高某某（另案处理）处购买家电下乡产品标识卡71张，并利用家电下乡产品实行销售网点先行垫付补贴后由财政支付的便利条件，编造其已将所购标识卡的家电销售给农民的信息，骗取国家家电下乡补贴资金33730.45元。

[分歧]

第一种意见认为，被告人苗某受国家机关委托管理国有财产，利用职务上的便利，骗取国有资金33730.45元，其行为构成贪污罪。

第二种意见认为，被告人苗某在家电销售过程中，以非法占有为目的，采用虚构事实的方法，利用家电下乡补贴政策，虚报冒领国家家电下乡补贴资金，数额较大，其行为构成诈骗罪。

[评析]

家电下乡是近年来国家应对国际金融危机，惠农强农，带动工业生产，促进消费拉动内需的一项重要举措。在按规定补贴给农民之前属于国有财产。主要规定了以下五种操作方式：（一）农民申领、乡镇财政所审核并兑付方式；（二）农民申领、金融机构审核并兑付方式；（三）销售网点代办申领、乡镇财政所审核确认并兑付方式；（四）销售网点代办申领、金融机构审核确认并兑付方式；（五）销售网点代办申领并垫付方式。前四种方式均是由财政部门或金融机构进行审核、确认，并将补贴资金直接存入购买人账户，家电经销商较难骗取家电下乡补贴资金，即使有的家电经销商实施了虚报冒领的行为，实践当中也均按照诈骗罪定罪量刑，并没有引发太大的争议。

在本案中，太和县采取的代垫直补方式与财政部规定的第五种方式流程基本相同。即农民持身份证及户口簿到指定的销售网点购买家电下乡产品，补贴资金申领手续由销售网点代办，补贴资金由销售网点直接垫付；销售网点须当场审核农民身份相关证件，销售家电下乡产品后，当场为购买人开具发票，将相关信息录入计算机专门系统，审核后将农民相关证件当场退还农民；符合补贴条件的，直接将补贴资金垫付给购买人，并负责将产品标识卡原件以及发票、身份证、户口簿等证件复印整理，即时汇总填写家电下乡补贴资金结算表格，到指定的乡镇财政所办理结算手续；乡镇财政所收到销售网点结算材料后，应当场审核农民相关证件及购买资料，对农民身份进行核实，对销售网点垫付情况进行审核，在此基础上进行补贴资金结算；对不符合条件的，乡镇财政所不得结算，由此发生的损失由销售网点自行承担。上述流程在实践中产生的家电经销商违法套取国家补贴的方式大致有以下几种：家电经销商可以采用将未销售出的家电下乡产品标识卡取下，然后录入虚假农民信息；将城镇居民购买的家电下乡产品标识卡取下，然后录入虚假农民信息；反复录入农民信息；直接从市场购买家电下乡产品标识卡，然后录入虚假农民信息；直接录入城镇居民（非家电下乡补贴对象）身份信息等。

上述情形中，由于家电经销商有先期审核农民相关证件及垫付补贴资金的行为，疑似于公务行为，应定性为贪污？抑或诈骗？

贪污罪与诈骗罪在客观方面有一定的竞合，都可以表现为用虚构事实或隐瞒真相的方法骗取公共财物。判定行为人构成诈骗罪还是贪污罪的关键取决于行为人的主体身份。本案中，苗某不符合贪污罪的主体要件，其行为构成诈骗罪。具体理由如下：

1.苗某不属于国家工作人员

首先，苗某作为个体家电经销商，显然不是在国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。

其次，苗某也不是其他依照法律从事公务的人员。其他依照法律从事公务的人员应当具有两个特征：一是在特定条件下行使国家管理职能。此类人员从事公务并不是其本身所固有的职责引起的，而是在特定条件下进行的，是其特定职责的要求。二是依照法律从事公务。所谓“依照法律”，是指此类人员从事公务活动必须具有法律依据。这可以体现为法律直接加以规定，也可以由法律、行政法规授权行使管理职权以及受国家机关委托行使行政管理职权。但是没有法律依据的，就不能认定为公务人员。之所以讲究“依照法律”这个特征，是为了防止这类主体的扩大化。

根据安徽省的相关规定，代垫直补方式中财政部门要与销售网点签订“网点代垫直补家电下乡补贴资金委托书”，主要内容是授权销售网点代理审核并垫付家电下乡补贴资金，被授权的家电下乡指定销售网点要按照国家家电下乡相关文件要求，认真办理信息录入、补贴资金审核、补贴资金兑付等工作。但签订此委托书是否意味着财政部门将审核并兑付家电下乡补贴资金的行政管理职权委托给销售网点行使？笔者认为，不是。其一，家电经销商并没有以财政部门的名义实施审核、垫付家电下乡补贴资金。其二，家电经销商审核、垫付所产生的效果并不直接归属于财政部门，如果财政部门认为垫付不符合条件，那么垫付的资金将由销售网点自行承担，家电下乡补贴资金的最终审核权仍然在财政部门。其三，在代垫直补方式中，农民消费者领取补贴资金时还要和销售网点签订家电下乡补贴资金代垫直补申领委托书，主要内容是农民消费者已从销售网点先行领取到补贴资金，现委托销售网点代理其到财政部门办理家电下乡补贴资金的申报与领取。根据此委托书，家电经销商同时又接受农民的委托代办申领手续。这更说明财政部门并未将审核、兑付家电下乡补贴资金的行政管理职权委托给家电经销商行使。

2.苗某不属于受托管理、经营国有财产人员

受委托管理、经营国有财产的人员是贪污罪所特有的一类犯罪主体，是根据刑法的特别规定而来的，主要是为了加强对国有财产的保护。2003年《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》规定：“刑法第三百八十二条第二款规定的受委托管理、经营国有财产是指因承包、租赁、临时聘用等管理、经营国有财产。”从修订刑法时一些人大代表提出的理由看，这里的“管理、经营”主要是指对国有企业的管理、经营行为，包括小型国有企业的租赁经营、承包经营等经济行为。当然，其他国有财产也可以成为委托管理、经营的对象。也就是说，受委托经营、管理国有财产的人员在司法实践中主要是指承包经营国有企业、国有公司，租赁国有公司以及临时聘用管理经营国有财产等人员。该条规定的受委托是有特定含义的。认定委托的前提是，委托人对委托事项以自身权限为依据，如果委托人对委托事项没有委托权限，则不能成立委托。根据现行规定，国家财政部门无权委托个体工商户管理国家专项财政资金。从网点代垫直补家电下乡补贴资金委托书规定的内容看，是财政部门与家电经销商作为平等主体以民事合同的形式，约定家电经销商协助财政部门有效、便捷地发放家电下乡补贴资金过程中的权利义务，而非财政部门委托家电经销商管理国家家电下乡补贴专项资金。因此，家电经销商不是受委托经营、管理国有财产人员。

3.苗某从事的不是公务活动

2003年《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》规定：从事公务，是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。如国家机关工作人员依法履行职责，国有公司的董事、经理、监事、会计、出纳人员等管理、监督国有财产等活动，属于从事公务。那些不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作，如售货员、售票员等所从事的工作，一般不认为是公务。

本案中，苗某的销售网点所进行的审核仅是形式上的审核，在财政部规定的第三、第四种方式中，销售网点也同样有审核相关材料的职责。这种审核更多地是起收集、汇总材料的作用，不具备职权内容，是一种单纯的劳务活动，不具有管理国有财产的性质。销售网点受财政部门委托进行形式审核并垫付补贴资金后，又取得了农民的委托代为向财政部门申领国家补贴资金。之所以会出现这样的情形，是为了最大限度地简化流程、方便农民，充分发挥销售网点“中间人”的作用，纯粹是基于制度设计的需要，并不存在公务的委托等情况。苗某利用的也不是职务上的便利，而是劳务上的便利。

综上，苗某在家电销售过程中，以非法占有为目的，利用家电下乡补贴政策，采用虚构事实的方法，虚报冒领国家家电下乡补贴资金，数额较大，侵犯了国有财产的所有权，其行为已构成诈骗罪。第二审法院以诈骗罪追究苗某的刑事责任是正确的。


（作者单位：安徽省高级人民法院）