也谈劳动法适用范围的扩大
——与吴忠民先生商榷

姚岚秋

2004年2月19日的《南方周末》发表了吴忠民先生的《劳动法亟待修改》（以下称“《劳》文”）一文，主要谈了扩大劳动法的适用范围、强化社会保障的重要性以及完善集体合同制度等三个问题。笔者拜读之后，对吴先生关于扩大劳动法适用范围的论述有不同看法。
吴先生在《劳》文中称，作为面对所有社会劳动者的《劳动法》，理应具有普适性，而“大部分在农村中耕种土地的农业劳动者被排除在《劳动法》之外，相应地，农村大部分劳动者同劳动相关的基本权利的保护也就无从谈起了。”并且，“这种作法的结果，必定会形成大面积的、厚此薄彼的身份歧视现象，固化中国社会已有的城乡二元机构，妨碍城乡的协调发展，妨碍城市化进程的健康推进。”笔者对吴先生扩大劳动法适用范围的主张非常赞同，但认为将农业劳动者纳入劳动法的保护范围并无可取之处。
在这里，吴先生误读了劳动法中“劳动者”的内涵。“劳动者”是一个涵义非常广泛的概念，在社会学和法学上各有不同的理解。社会学意义上的劳动者，是指在社会生产领域从事劳动、获得一定职业角色的社会人。1按照这一定义，凡是以从事劳动获取合法收入作为生活资料来源的公民，不分劳动的内容、性质和地位与身份，都可称为劳动者。 这样，不仅普通工人和各类专业技术人员是劳动者，而且农民、企业的经营管理者也可以说是劳动者，因为他们所从事的工作，均是社会生产过程中的一个组成部分。显然，吴先生即作此种理解。但法学意义上的劳动者有所不同，法律是以一定的社会关系为调整对象的，法学意义上的劳动者必须纳入到劳动法的调整对象——劳动关系中加以界定。劳动关系是劳动者和用人单位在劳动过程中发生的社会关系，劳动关系产生的前提是劳动力的所有和使用发生了分离，即劳动者把自己所有的劳动力的使用权让渡给用人单位，由单位在劳动过程中管理和支配，由此双方形成劳动关系，进而受劳动法的调整和规范。可见，法学意义上的劳动者是在劳动关系中与劳动力使用者——用人单位相对应的一方主体，具体来讲，是指按照法律和合同的规定，在用人单位管理下从事劳动并获取相应报酬的自然人。2如果脱离了“用人单位”这个范畴，就无法清楚地界定劳动法上的“劳动者”。
综观世界各国的劳动法，除非在企业化的农场里从事有组织劳作的农业工人外，分散地、自给自足的农业劳动者（即农民），从来都没有被纳入劳动法的调整范围。道理很简单，农民没有用人单位，他们自己支配自身的劳动力，自己安排自己的劳动过程，他们不属于法律意义上的“劳动者”。这种特征在小农生产方式还占统治地位的我国农民身上体现得尤其充分。因此，笔者以为农民不应被纳入《劳动法》中“劳动者”的范畴（当然，当农民兄弟们进了企业成为“农民工”时就另当别论了）。需要说明的是，这并不意味着农村劳动者的权利就可以被漠视，城乡二元机构就应当被固化，农村劳动者同劳动相关的基本权利的保护可以通过与“三农”问题有关的法律，比如《土地承包法》、《耕地保护法》、《村民自治法》、《户籍法》等来解决。如果张冠李戴，不仅仅是贻笑大方的问题，随之带来的法律关系的紊乱，法律体系的错位就不是小事情了。
反过来，扩大《劳动法》的适用范围并非只有华山一条路。既然在劳动法上“劳动者”和“用人单位”是两个相伴而生的概念，笔者以为，与其盲目缩小劳动者的内涵招致适得其反的结果，不如另辟奚径在用人单位身上作文章。
现行劳动法就是通过列举“用人单位”的方式来划定“劳动者”的外延的。《劳动法》第2条规定，用人单位主要是指企业和个体经济组织，事业单位、国家机关、社会团体与劳动者建立劳动合同关系的，也可称为“用人单位”。相应的，只有在这五种用人单位管理下从事劳动并获取相应报酬的自然人，才可以成为劳动法上的“劳动者”。可以看出，上述“用人单位”的共同特征是：依法招用和管理劳动者，形成劳动关系，支付劳动报酬的社会组织。3在1994年制定劳动法时，只有这五种社会组织符合“用人单位”的要求。然而，随着市场经济的发展，市民社会的壮大，各种新型的社会组织如雨后春笋般涌现，《劳动法》列举的五种组织显然已经不能涵盖所有“用人单位”的外延。现举两例：非正规就业组织，即城市中的就业困难群体为生产自救而组成的低收入、低报酬、无组织、无结构的小规模的生产或服务组织，4如各种社区服务业、家庭工业和小型工艺作坊等；民办非企业单位，即由企事业单位和其他社会力量利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织（即原来所称的“民办事业单位”），5如民办学校、民办养老院等。前者类似于企业但不像企业那样组织化和固定化，反映到劳动关系上也没有企业那样正规和稳定，尤其是劳动关系双方一般不签订书面劳动合同，管理相对松散。而后者类似于事业单位的组织形式和业务范围，但又不具有事业单位的国有性质；虽与民办社团一样具有民间属性，但其财团法人的机制又与社团的组织和运作模式格格不入，以传统的眼光来看，更加显得“四不像”。尽管已有一些部门规章和地方规范性文件对这两类新型社会组织的用工行为作出了规范，但并不认为它们属于《劳动法》上的“用人单位”，所以至今其从业人员仍游离于《劳动法》之外，成为劳动者队伍的边缘群体。曾经就有一位民办幼儿园教师因怀孕被辞退，她走遍中国所有的法律程序，但最终告状无门。显然，解决问题的最好办法就是将非正规就业组织、民办非企业单位列为《劳动法》上的“用人单位”，以此让它们的从业人员成为受《劳动法》保护的“劳动者”。
另外值得一提的还有存在雇佣行为的家庭或个人。最近几起家庭保姆在家政服务过程中受伤却找不到法定“埋单人”的事件引起了人们的关注，使得家庭能否构成用人单位再次成为争论的焦点。现行《劳动法》之所以将家庭排除在“用人单位”以外，最主要的理由是家庭不具有“社会组织”的组织形式。笔者以为，用人单位最关键的特征是与劳动者形成隶属管理关系并支付报酬，“社会组织”只是其外在形式之一，从理论上讲，是否具有组织化的形式并不是不可或缺的要素，用人单位可以是法人也可以是自然人。既然已经被《劳动法》列为用人单位的个体经济组织绝大部分都是以家庭为单位进行经营，那么存在非营利雇佣行为的家庭乃至个人也有理由被认定为用人单位。放眼海外，菲律宾劳动法以及香港地区的雇佣条例都将保姆纳入劳动者的范围，我们的《劳动法》也应当顺应时代要求将存在雇佣行为的家庭认定为用人单位，保姆也就有了法定的“埋单人”。
综上，如果在修改《劳动法》时把上述三种用工主体列入用人单位的范畴，就可以扩大《劳动法》保护范围。当然，立法的具体情况还要视我国的经济社会发展水平、历史文化传统、大众心理的接受度等各种因素而定，但是有一点可以明确，通过适当地缩小用人单位的内涵，以此来扩大劳动者的外延，可以在更广阔的维度上实现社会正义。

注释：
1《中国劳动人事百科全书》编写委员会编《中国劳动人事百科全书》，经济日报出版社1989年版，第741页。
2董保华著《劳动法律关系调整的法律机制》，上海交通大学出版社2000年版，第224页。
3董保华著《劳动法律关系调整的法律机制》，上海交通大学出版社2000年版，第233页。
4参见2003年六月二十六日上海市劳动和社会保障局发布的《关于规范非正规就业劳动组织管理的若干意见》。
5参见宋大涵主编《事业单位改革与发展》，中国法制出版社2003年版，第19页。

作者：
姚岚秋 上海文广新闻传媒集团法律工作室
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辽宁省本溪市人民政府


本政发〔2006〕20号

关于印发本溪市道路交通事故行政责任调查追究办法的通知

各自治县、区人民政府，本钢、北钢，市政府各委办局、直属机构：现将《本溪市道路交通事故行政责任调查追究办法》印发给你们，请遵照执行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○六年八月三日
　　　　本溪市道路交通事故行政责任调查追究办法
第一条为了督促政府及其有关部门和单位履行道路交通安全监管职责和防范义务，预防、减少道路交通事故，保障人民生命财产安全，根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》和《辽宁省道路交通事故行政责任调查追究规定》等有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条在我市行政区域内发生的一次死亡3人以上9人以下或者直接经济损失150万元以上、不足350万元的道路交通事故行政责任的调查和追究，适用本办法。一次死亡10人以上或者直接经济损失350万元以上的道路交通事故行政责任的调查和追究，按照《辽宁省道路交通事故行政责任调查追究规定》及国务院有关行政法规执行。
第三条市、县安全生产监督管理部门会同公安机关交通管理部门和交通、监察等有关行政部门，具体负责道路交通事故行政责任的调查和追究工作。
第四条县（区）人民政府应当建立本行政区域内道路交通安全目标管理责任制，明确有关部门的责任，保障道路交通安全设施建设和管理必需的资金投入，督促有关行政监管部门履行道路交通安全监管职责，组织有关部门检查、整治事故隐患，组织制定和实施本行政区域内道路交通事故应急预案。市、县（区）安全生产监督管理、公安机关交通管理、交通、农机、建设、发展改革、工商行政管理、质量技术监督等有关行政部门应当依照法律、法规、规章和政府明确的责任分工，做好道路交通安全监管和防范工作。
第五条车辆生产经营单位应当按照国家汽车产品公告组织生产，保证出厂车辆产品质量符合标准，不得非法改装车辆和拼装违规车型。报废车辆回收单位拆解报废车辆应当符合国家有关规定，不得销售回收的报废车辆，不得非法改装报废车辆和利用报废车辆拼装违规车型。车辆维修单位应当保证修复后的车辆符合安全技术标准。维修肇事车辆或者有肇事嫌疑的车辆，应当登记车牌号码并及时告知公安机关交通管理部门。
第六条车辆产权单位应当做好本单位内部的道路交通安全防范工作，贯彻执行交通安全法律、法规，建立健全本单位的交通安全管理规章制度；对驾驶人员进行交通安全教育、培训，监督其自觉遵守交通安全法律、法规；组织开展内部交通安全检查，接受监管部门的整改意见，及时消除事故隐患；落实车辆维修、保养、检测、更新制度，杜绝使用违规车型。车辆产权单位和个人必须将报废车辆移交政府指定的回收单位处理。
第七条单位和个人有权向有关部门反映道路交通管理中存在的问题，举报道路交通事故和肇事车辆、人员。第八条发生道路交通事故，公安机关交通管理部门（含高速公路交通警察机构，下同）应当按照下列程序向上级机关报告：
（一）发生一次死亡3人或者4人的道路交通事故，公安机关交通管理部门应当在接到报警后1小时内，逐级报告至省公安机关交通管理部门，并向本级人民政府报告；
（二）发生一次死亡5人以上9人以下的道路交通事故，市公安机关交通管理部门应当在接到报告后2小时内向本级人民政府报告，并向省公安机关交通管理部门报告；接到报告（报警）的公安机关交通管理部门应当在1小时内告知同级安全生产监督管理部门。任何单位和个人不得瞒报、迟报、谎报道路交通事故，不得干扰、阻挠道路交通事故报告。第九条事故报告包括下列内容：
（一）事故发生的时间、地点和现场情形；
（二）肇事双方车辆及其驾驶人员（以下简称事故当事人）和肇事双方车辆及其驾驶人员的所属单位（以下简称事故单位）；
（三）人员伤亡情况、直接经济损失初步判断；
（四）事故抢救和现场处理情况；
（五）事故简要经过和事故原因初步判断。对前款规定情形有新的掌握的，应当随时续报、补报。第十条道路交通事故发生后，应当按照分级管理的原则组成事故调查组，具体负责道路交通事故的行政责任调查工作。
第十一条事故调查组按照下列规定组成：（一）发生一次死亡3人或者4人，或者直接经济损失150万元以上不足250万元的道路交通事故，由事故发生地的县（区）安全生产监督管理部门会同同级公安机关交通管理、交通、监察部门组成事故调查组；
（二）发生一次死亡5人以上9人以下，或者直接经济损失250万元以上不足350万元的道路交通事故，由市安全生产监督管理部门会同同级公安机关交通管理、交通、监察部门组成事故调查组；事故当事人、事故单位或者事故发生地涉及两个以上行政区域的，由市有关部门组成事故调查组。道路交通事故涉及有关行政部门以及军队、武警部队的，事故调查组可以邀请其派员参加。根据需要，可以邀请技术专家或者邀请工会组织、人民检察院派员参加。
第十二条事故调查组成员应当由具备相应知识、经验和业务能力的人员组成。事故调查组成员与事故单位、事故当事人和对事故的防范、发生负有领导、管理责任的行政监管部门有关人员有利害关系的，应当回避，并由有关部门重新调配人员。
第十三条道路交通事故行政责任调查包括下列主要内容：
（一）事故直接原因、经过、后果和事故根源；
（二）县、区人民政府，有关行政监管部门，事故单位和其他有关责任单位依照法律、法规、规章的规定和政府确定的责任分工，履行道路交通安全监管和防范工作职责的情况。事故调查组在调查工作中需要进行技术鉴定的，应当委托符合国家规定资质的机构进行，或者组织专家鉴定。
第十四条事故调查组享有下列职权：
（一）参与公安机关交通管理部门事故现场调查或者核实事故现场调查情况，核实对事故当事人的责任认定结论及其证据；
（二）核实事故直接原因、经过、人员伤亡和直接经济损失情况；
（三）溯查事故根源，向有关单位、人员调查取证，收集有关责任人员有无失职、渎职或者不履行义务情形的证据，提出整改措施并监督落实；
（四）提出事故调查处理报告。任何单位和个人不得阻挠、拒绝、干扰道路交通事故行政责任的调查。
第十五条事故调查组应当在全面掌握事实、科学分析、充分讨论的基础上，形成事故调查处理报告，报本级人民政府。事故调查处理报告包括下列内容：
（一）事故当事人和事故单位的基本情况；
（二）事故发生的时间、地点、经过和人员伤亡、直接经济损失以及善后处理情况；
（三）公安机关交通管理部门对事故当事人的责任认定结论，导致事故发生的根源及其教训；
（四）对行政责任的认定结论及其理由、依据，对有关责任人员的处理建议；
（五）其他需要说明的事项。
第十六条道路交通事故行政责任调查工作自事故发生之日起30日内完成。有特殊情况的，经参加事故调查组的安全生产监督管理部门报本级人民政府同意，可以延长30日。
第十七条道路交通事故行政责任追究工作结束后，由参加事故调查组的安全生产监督管理部门向本级人民政府提出结案申请，说明事故调查处理报告中有关内容的落实情况，由本级人民政府批复结案；涉及不在我市同一行政区域的两个以上单位的道路交通事故，报市人民政府批复结案。事故单位和有关责任单位为军队、武警部队或者属于外市的，负责批复结案的人民政府应当将批复后的结案报告抄送其主管机关或者外市的同级人民政府。
第十八条发生一次死亡3人以上9人以下，或者直接经济损失150万元以上不足350万元的道路交通事故，对事故的防范、发生负有领导、管理责任的行政监管部门有关人员有失职、渎职情形的，给予行政警告直至撤职处分；有犯罪嫌疑的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第十九条发生一次死亡5人以上9人以下，或者直接经济损失250万元以上不足350万元的道路交通事故，相关市、县（区）人民政府主要领导或者分管领导有下列情形之一的，给予行政记过、记大过、降级直至撤职处分；有犯罪嫌疑的，移送司法机关依法追究刑事责任：
（一）未组织实施本行政区域道路交通事故隐患排查，或者对已经查明的重大道路交通事故隐患未督促整改、部署检查的；
（二）发生事故后不采取有效措施，导致事故后果严重扩大的；
（三）阻止或者授意有关部门隐瞒不报、谎报或者拖延报告事故的；
（四）阻碍、干涉事故调查或者阻碍、干涉对有关责任人员追究行政责任的。
第二十条依照本规定对有关责任人员给予行政处分，由市、县（区）人民政府或者监察部门以及对事故单位和其他有关责任单位具有人事管理权的主管机关实施。做出行政处分决定，应当发送事故调查组成员单位。事故单位和其他有关责任单位负责人及其直接责任人员的职务不属于行政任命（聘任）的，事故调查组应当建议有人事管理权的单位比照本规定给予其纪律处分，同时建议有关行政监管部门对事故单位和其他有关责任单位依法给予行政处罚或者采取行政强制措施。
第二十一条发生一次死亡3人以上或者直接经济损失350万元以上的道路交通事故，相关县（区）人民政府必须自事故发生之日起15日内，向市人民政府作出书面检查报告。
第二十二条安全生产监督管理部门工作人员和事故调查组其他成员在道路交通安全监管和行政责任调查追究工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；有犯罪嫌疑的，移送司法机关依法追究刑事责任。第二十三条本办法自发布之日起施行。