刑事责任与民事责任不可转换——对一项司法解释的质疑


杨忠民*

内容提要：最高人民法院审判委员会《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第2条的规定以行为人有无赔偿能力作为定罪的标准之一，混淆了刑事责任和民事责任，缺乏法理上和立法上的支持，且有可能造成对法律面前人人平等原则的破坏。因此值得充分关注。

关键词：犯罪构成 交通肇事罪 赔偿损失


最高人民法院审判委员会《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释(法释[2000]33号)》(以下简称《解释》)对审理交通肇事刑事案件如何具体适用刑法有关规定的问题作出了较为全面和详尽的解释。虽然从总体上看，《解释》的施行对于司法实务部门正确理解和执行刑法的有关规定不无积极的意义。但是不容忽视的是，就交通肇事刑事案件的具体定罪标准而言，《解释》的有关规定却存在着令人不可忽视的明显缺陷，大可质疑。
《解释》第2条规定：“交通肇事具有下列情形之一的，处3年以下有期徒刑或者拘役：…… (三)造成公共财产或者他人财产直接损失，负事故全部或者主要责任，无能力赔偿数额在30万元以上的。”
上引《解释》所指第三项情形，系《解释》所规定的认定行为人的交通肇事行为构成犯罪之最低限标准之一。[1]1据此规定，对于交通肇事造成公共财产或者他人财产直接损失，负事故全部或者主要责任的行为人，若无能力赔偿数额在30万元以上的，均应认定构成交通肇事罪，承担刑事责任，处3年以下有期徒刑或者拘役；反之，若有能力赔偿的，则不以犯罪论处，只须承担民事赔偿责任即可。[2]
不可否认，面对现实中数量激增的交通肇事刑事案件，以及由此引发的极为棘手的财产损害赔偿纠纷，《解释》的上述规定在司法实践中的具体适用，将在一定程度上有利于交通肇事刑事案件中财产损害赔偿问题的解决，有利于受害人财产损失的补救。肇事行为人在可能承担刑事责任的高压下，为避免被定罪受刑事追究，一般会选择竭尽所能向受害人赔付。以此观之，《解释》着眼于公民私权保护的功利色彩是十分突出的，将其置于刑事法律趋向民法化这一大背景下来观察，或许不无积极的意义。但是，我们不难发现，这一规定实际上确立了一个刑法适用所从未有过的规则，即刑事案件中的行为人对于刑事责任的承担，可以在一定条件下转换为仅仅对于民事赔偿责任的承担。而问题在于，这一显然具有突破性意义的规则是否有着法理的有力支撑?是否具有法律上的依据?其可能产生的积极意义是否必然大于不可避免伴随而来的负面影响?对此，笔者的回答是完全否定的。本文拟就《解释》的这一不当规定以及所涉及的相关理论问题，作一粗浅分析，提出一己之见，以期引起理论界和司法实务界的关注和讨论。

一、刑事责任与民事责任之不可转换是一项基本规则
刑事责任与民事责任之区别是十分显见的。对于刑事责任；[3]尽管我国刑法理论界至今尚未形成完全一致的定义表述，[4]但于差异之外却有着如下共有的认识，即：(1)犯罪行为是刑事责任产生的前提，因而刑事责任与行为人的犯罪行为有着必然的联系；(2)刑事责任只能由犯罪人来承担；(3)刑事责任直接体现着国家对犯罪人及其犯罪行为的否定性评价(谴责、责难)，因而犯罪人是对国家承担刑事责任。在公诉案件中，国家不可放弃对犯罪人刑事责任的追究；而在告诉才处理的案件中，由于受害人与被告人之间存在着某种身份上或其他方面的特殊联系，国家将刑事责任追究的决定权交由受害人(或其法定代理人)处理，依受害人(或其法定代理人)的意愿决定是否实际地追究行为人的刑事责任；(4)刑事责任实现的最基本、最主要的方式，是对已经构成犯罪的人予以刑罚处罚；此外，还可以通过免除刑罚处罚，以刑法所规定的非刑罚处罚方法实现其刑事责任；(5)犯罪人所承担的刑事责任，只能由国家审判机关通过刑事诉讼予以确定。
与刑事责任所不同的是，民事责任作为民事主体违反民事义务所应承担的法律后果，其基本特征在于：(1)违反民事义务是民事责任产生的前提，因而民事责任与民事主体违反民事义务的行为有着必然的联系；(2)民事责任应当由违反民事义务的行为人来承担；(3)民事责任主体只对被侵害人承担责任，因而，是否实际地追究民事责任，以被侵害人的意志为转移；(4)根据《中华人民共和国民法通则》的规定，民事责任的承担方式有停止侵害、返还财产、恢复原状、赔偿损失等十种；(5)民事责任主要由国家审判机关通过民事诉讼来确认，在民事责任与刑事责任共同产生于同一侵害事实的情形下，还可以通过刑事附带民事诉讼来解决。
很显然，刑事责任与民事责任虽然同属于法律责任，但是二者在责任产生前提、责任承担主体、责任承担方式以及通过责任追究所体现的国家法律评价性质等方面都存在着质的显著差异，由此决定了它们是截然不同的法律责任，并且合乎逻辑地产生了一个基本规则，即刑事责任与民事责任不可相互转换，相互替代。“不法行为人承担了民事责任，并不能免除其应负的其他责任，而追究了不法行为人的其他责任，也不能免除其应负的民事责任”。[5]在只存在民事侵权事实的情形下，如果使行为人对民事责任的承担转换为对刑事责任的承担，则无疑让刑事法律错误地介入只能由民事法律调整的领域，使无罪的人无辜地受到刑事追究；而如果在行为人之行为严重侵害刑法所保护的权益，依法已经构成犯罪的情形下，以已经承担民事赔偿责任为理由，放弃对行为人刑事责任的追究，以民事责任的承担替代刑事责任的承担，则严重背离了刑事责任承担必然性的基本要求——构成犯罪的行为人，除告诉才处理的案件外，都必须承担相应的刑事责任，毫无例外地接受国家对其犯罪行为的否定性评价和对其道德上的谴从而“有罪不罚”，使行为人应当承担的刑事责任成为一种或然的、随意的、可规避的“责任”，则不啻于对犯罪的放纵，不仅无法实现刑法的任务，同时也将动摇法律的权威，使之失却应有的严肃性。
刑事责任与民事责任的不可相互转换、不可相互替代，并不意味着二者在任何情形下都缺乏共同的联系、不会发生任何交叉。以犯罪的现实情况来看，相当多数的刑事案件都会因同一行为人的同一犯罪行为而出现受害人物质遭受损失的情形，从而导致在同一侵害事实的情形下发生同一行为人既承担刑事责任同时又承担民事责任的法律要求。根据我国刑事诉讼法第 77条的规定，解决这一问题的法律途径，就是在刑事诉讼过程中，由被害人或国家检察机关提起附带民事诉讼。这意味着行为人对于自己的同一侵害事实所产生的刑事责任和民事责任应当分别承担。而刑事责任与民事责任的不可转换，则应当认为是刑事诉讼法设定这一法律途径的理论支撑。
在交通肇事刑事案件中，行为人违反交通运输管理法规的肇事行为一旦造成了受害人财产的重大损失，实际上已经基于同一侵害事实产生了既必须承担刑事责任同时又应当承担民事责任的法律要求。但是从《解释》的规定来看，只要行为人有能力赔偿数额在30万元以上的，便不能认定其构成犯罪，不应追究其刑事责任；反之，“无能力赔偿数额在30万元以上的”，则应认定为犯罪而追究其刑事责任。无疑，这一规定是对刑事责任与民事责任不可转换的基本规则的突破，但这一突破实在是既缺乏法理的支持，而且于现行刑事法律无任何根据。那么，是否可以认为，《解释》的规定并非是将刑事责任转换为民事责任，而是以非刑罚处罚的方式来实现对行为人刑事责任的追究呢?
的确，刑事责任实现的最基本、最主要的方式，是对已经构成犯罪的人予以刑罚处罚，但它并非唯一的实现方式。从我国刑法的规定来看，对于犯罪情节轻微且不需要判处刑罚的犯罪人，通过对其适用实体上的非刑罚处罚方法，或者通过宣告其行为已构成犯罪，同样是刑事责任的实现方式。[6]以非刑罚处罚方法而言，我国刑法第37条规定：“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分”。[7]虽然就表现形式而言，这里的赔偿损失与民事赔偿似乎并无区别——都是以行为人向受害方进行财产赔付予以体现的，但是，作为非刑罚处罚方法的赔偿损失，是以国家审判机关对行为人宣告有罪且免予刑事处罚为必要前提的。正是在这一意义上，责令行为人赔偿损失，是将赔偿损失作为非刑罚处罚方法适用于犯罪人，它同样体现着国家对犯罪人及其犯罪行为的否定性评价(或谴责、责难)，同样具有着刑事制裁的性质。[8]而民事赔偿并不以国家审判机关对行为人宣告有罪且免予刑事处罚为必要前提，无论在民事诉讼中还是在刑事附带民事诉讼中，民事损害赔偿的提起和解决从来不具有实现行为人刑事责任的意义，仅仅具有单一地解决行为人民事责任的性质。而这正是作为非刑罚处罚方法的赔偿损失区别于民事赔偿的一个关键点。非刑罚处罚方法中的赔偿损失与民事赔偿在法律性质上的明显差异，是不能以其表现形式上的一致来抹消的。从《解释》的规定来看，由于只单纯地规定对“无能力赔偿数额在30万元以上的”定罪并予以刑罚处罚，至于作为前提的赔偿要求是否仅仅针对已经构成犯罪但情节轻微不需要判处刑罚的行为人，抑或是否对有能力赔偿的行为人应当宣告有罪并免除刑罚处罚，并未予以规定，因而依照正常的逻辑读解，应当认为，《解释》所指的“赔偿”只具有民事赔偿的性质，而不属于实现刑事责任的非刑罚处罚方法。

二、刑事责任的承担不应以是否承担民事责任为转移
在《解释》的规定中，实际上暗含着这样一个逻辑：在单纯造成重大财产损失的交通肇事案件中，行为人是否构成犯罪，是否应当承担刑事责任，是以行为人能否承担民事赔偿责任为转移的。倘若这个逻辑能够成立，刑事责任向民事责任的转换就是勿庸置疑的。但在笔者看来，这个逻辑的不能成立是十分显然的。
刑事责任的发生，当以行为人之行为构成犯罪为基本前提。对于一个行为人来说，当其行为符合了法定的某种犯罪的犯罪构成(无论是基本的犯罪构成抑或是修正的犯罪构成)时，则必然发生承担刑事责任的问题。从我国刑法第133条的规定来看，交通肇事罪在客观方面的表现应当具备两个必不可少的要素内容：其一，行为人具有违反交通运输管翠法规的行为；其二，由于该行为引发重大事故，出现致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的结果。非常明确的是，其中并没有将行为人“无能力赔偿”受害人的财产损失列为客观方面不可或缺的要素内容。换言之，交通肇事行为人之行为构成犯罪并发生刑事责任的承担问题，仅就法定的犯罪构成的客观方面要求采看，是基于违反交通运输管理法规并造成严重后果的行为，绝非产生于行为人在交通肇事后无能力进行损害赔偿的情形，行为人是否有能力承担交通肇事所发生的民事赔偿责任，在任何情形下都不影响犯罪的成立。由此可以认为，《解释》的上述规定实际上变更和扩张了交通肇事罪的法定犯罪构成内容，其直接与罪刑法定原则相悖，是不言而喻的。
那么，是否可以认为，《解释》的规定将行为人是否进行损害赔偿作为是否追究其刑事责任的前提，体现了当惩罚与补偿的实现相冲突时，补偿优先的立法精神呢?
正如有的学者所指出的，1997年对刑法的修订，使“中国刑法改革呈现出一种新走向刑法的民法化”，[9]而一个显著的标志则是刑事责任带有民事责任的色彩，具体的证明之一便是“当惩罚与补偿的实现相冲突时，新刑法的价值取向是补偿。这突出地体现在新刑法第 36条确立的以保护被害人利益为目的的民事赔偿责任优先原则和第60条确立的以保护债权人利益为目的的债权优先原则”。[10]这一观点是笔者极为赞成的。然而，必须指出的是，根据刑法第36条和第60条的规定，[11]所谓“民事赔偿责任优先”和“债权优先”的原则，是指在对犯罪人已经判处财产刑的同时，又涉及到民事赔偿或债务偿还的问题，而惩罚与补偿的实现相互冲突——如果先执行财产刑，则无法完全实现民事赔偿或者债务偿还，反之，如果先进行民事赔偿或者债务偿还，则难以完全执行财产刑——的时候，应当先进行民事赔偿或债务偿还。由此可见，此种情形下“民事赔偿责任优先”或“债权优先”的前提，是行为人被认定为有罪必须承担刑事责任，并已实际判处了刑罚。而所谓“优先”，则是从有利于公民的私权保护出发，将民事赔偿或债务偿还置于刑罚的执行之前来完成，其实际结果并非是以民事责任的承担来消解或替代刑事责任的承担，犯罪人应当承担刑事责任这一前提依然存在，所判处的刑罚依然要执行。因此，它与《解释》的规定截然不同。
那么，是否可以理解为在交通肇事案件中，虽然造成了公私财产的重大损失，如果行为人在行为后能够承担民事赔偿责任，如数进行赔偿或者大部分进行了赔偿，在客观上无疑使受害人的实际损失几近于无，或者减少到最低限，则不能认定行为人构成犯罪，不须承担刑事责任。因为行为人违反交通运输管理法规的行为，在事实上并没有“使公私财产遭受重大损失”，不具备犯罪构成所要求的危害结果；反之，如果行为人完全不能赔付或者不能赔付的数额巨大，便在事实上与法律所要求的“使公私财产遭受重大损失”这一客观方面的内容相吻合，如此则应当认定行为人构成犯罪，追究其刑事责任。 ．
笔者认为，这种理解是难以立足的。
首先，法律对于某种行为是否属于犯罪的评价，只限于就行为对法律保护的利益所造成的损害或所构成的威胁之大小，以及行为人实施行为时所具有的主观恶性之轻重来进行。行为人于事后所实施的行为，就是否构成犯罪而言，并不在这一评价范围之内。行为人在其交通肇事行为已经造成严重结果之后所进行的损害赔偿，在任何意义上，都属于事后的补救行为。尽管法律对于这种事后的补救行为持积极肯定的态度，而且审判机关在审理案件时，一般要将其纳入量刑的从轻情节来考量，但是，行为人事后对民事责任的承担，并不能消解或减弱行为人严重违反交通运输管理法规这一行为本身对社会公共安全的侵害实质，也无法消解或减弱行为人在实施行为时的主观恶性程度。在造成公私财产重大损失的交通肇事案件中，行为人违反交通运输管理法规的行为可能属于酒后、吸食毒品后驾驶机动车辆，也可能属于无驾驶资格而驾驶机动车辆，或者可能属于严重超载驾驶等等，这些行为本身的严重违法性和危害公共安全的严重性质，以及所体现出的行为人实施行为时的主观恶性的严重程度，不可能由于行为人的事后补救行为而发生质的改变。如果以为能够发生改变，就将引出极为荒谬的结论：在任何刑事犯罪案件面前，无论行为的危害性质如何严重，也无论行为人的主观罪过如何恶劣，一俟行为人事后进行了民事损害赔偿，国家对于犯罪人的犯罪行为予以否定性评价和对其道德上的谴责就失去了任何价值，而刑事法律的介入就成为多余的了。
其次，倘若行为人于事后的损害赔偿可以改变其行为的危害实质，动摇其行为构成犯罪的事实，那么，刑事诉讼法规定的刑事附带民事诉讼对于交通肇事刑事案件而言同样失去了存在的价值。因为依此逻辑，只要解决了行为人承担民事责任的问题，也就无须再解决其刑事责任的承担问题了。而正如前述，在交通肇事刑事案件中，行为人违反交通运输管理法规的肇事行为一旦造成了受害人财产的重大损失，实际上已经基于同一侵害事实而产生了既必须承担刑事责任同时又应当承担民事责任的问题，而通过刑事附带民事诉讼对于后者的解决，并不能取代对前者的解决。
再次，依照法律对交通肇事刑事案件的行为人定罪并处以刑罚，其根本目的在于预防犯罪。具体而言，即通过行为人对于刑罚的痛苦感受来校正其严重有悖于社会规范的作为或不作为，警戒和抑制其再次实施严重违反交通运输管理法规的行为，同时对可能实施同类行为的其他社会成员也发出警戒和抑制的信息。无论对于行为人或是其他社会成员来说，刑事法律所要警戒和抑制的是对交通运输管理法规的严重违反行为。如果以行为人是否进行民事赔偿作为其行为是否“使公私财产遭受重大损失”的判断标准，进而以此衡量行为人之行为是否构成犯罪，那么，法律所警戒和抑制的内容就被置换成对民事责任的不承担行为。如此，则使法律的警戒和抑制方向发生严重的错位和偏离。
最后，我国刑法规定的其他一些过失犯罪，如失火罪、过失爆炸罪、过失决水罪、过失以危险方法危害公共安全罪等等，都以“使公私财产遭受重大损失”作为其犯罪构成客观方面的一个要素内容。无论从刑法的规定来看，还是从长期的司法实践来看，对于这一类刑事案件是否存在“使公私财产遭受重大损失”的事实判断，均是以过失行为对受害人所造成的直接财产损失作为标准，而不是以行为人进行财产损害赔偿后的情形为转移。如果上述理解能够成立的话，那么便意味着，对于这类刑事案件的审理，同样也可以行为人于过失行为后是否承担了民事赔偿责任，从而是否使已经造成的“公私财产遭受重大损失”之结果化大为小、化重为轻乃至化有为无作为标准，来认定行为人是否构成犯罪，是否应当追究刑事责任。而这样一种判断标准不仅缺乏法律上的依据，而且也与长期的司法实践情况相悖。三、必须坚守刑事责任承担的平等性
法律面前人人平等，是我国宪法确立的最基本的法治原则。刑事法律对于这一基本原则的集中体现，就是要求在刑法的适用上人人平等。我国刑法第4条明确规定：“对任何人犯罪，在适用法律上一律平等，不允许任何人有超越法律的特权”具体于刑事责任，则是要求坚守刑事责任承担的平等性，即行为人是否承担刑事责任以及承担刑事责任的程度大小，都必须一律以法律的标准来裁决，不应以行为人的身份、地位、财富、性别、种族等为转移。而在一定意义上，坚守刑事责任承担的平等性，就是在刑事司法中坚守法律面前人人平等原则，从而保证司法公平和正义。以《解释》的规定采看，行为人“无能力赔偿数额在30万元以上的”便应对之定罪追究刑事责任，这实际上使得是否有能力进行损害赔偿成为了行为人是否承担刑事责任的关键点。而一个基本的常识告诉我们，一个人有无能力赔偿巨额损失，一般决定于其拥有财产的多少。依此来看，适用《解释》此项规定所可能引发的最大负面影响在于：一方面，审判机关在审理只造成公私财产重大损失的交通肇事刑事案件时，将不考虑案件是否具有其他恶劣情节，[12]而仅以行为人是否具有赔付受害人的财产实力以及是否实际进行了民事损害赔偿，来裁决是否对其追究刑事责任；另一方面，社会公众将从交通肇事刑事案件的实际审理中直观地获得错误的认识：只要有钱，只要没伤人死人，再严重恶劣的交通肇事行为，都可以一赔了事；有钱人可以以钱抵罚，无钱者则只能以罚代赔。换言之，行为人财产的多寡，对可支配财富资源拥有量的大小，赔偿能力的有无，实际上成为了直接影响其是否构成犯罪，是否承担刑事责任的重要因素。因此可以认为，《解释》此项规定的适用，将突破司法公正的底线，有损于刑事责任承担的平等性，更有损于法律面前人人平等的法治原则。
综上所述，笔者认为，司法解释的严肃性在于具备法理的支撑，具有法律上的依据，而且更在于对于法治原则的坚守。《解释》的上述规定，不仅缺乏法理的支撑，缺乏法律上的依据，而且，即使它在公民私权保护方面或许具有些许积极意义，也将被实际适用中必然造成的对法治原则的损害，以及对整个社会所产生的严重负面影响所淹没。因此，《解释》所存在的这一重大缺陷是我们不可不正视的。


* 中国人民公安大学副教授。

[1] 其他三项标准分别是：1．死亡一人或者重伤三人以上，负事故全部或者主要责任的；2．死亡三人以上，负事故同等责任的；3．致一人以上重伤，负事故全部或者主要责任，并具有下列情形之一的：(1)酒后、吸食毒品后驾驶机动车辆；(2)无驾驶资格驾驶机动车辆的；(3)明知是安全装置不全或者机件失灵的机动车辆而驾驶的；(4)明知是无牌证或者已报废的机动车辆而驾驶的；(5)严重超载驾驶的；(6)为逃避法律追究逃离事故现场的。
[2] 从表面字义上看，《解释》所规定的“无能力”，是指行为人自身在客观上并不具备赔偿受害方财产损失的条件，但从这一规定的实质指向来理解，应当是指行为人实际上没有赔偿所造成的财产损失，即不仅包括行为人无能力赔偿且实际上没有赔偿的情形，而且还包括虽然有能力赔偿但不予赔偿的情形。笔者认为，《解释》，中“无能力”
这一用语是不确切的。
[3] 我国学者普遍认为，我国刑法理论中的“刑事责任”是一种法律责任，其与犯罪构成相对应。因而与大陆法系国家刑事理论中作为犯罪成立条件之一的“责任”(“有责性”或“罪责”)有着严格的区别。参见陈兴良：《本体刑法学》，商务出版社2001年版，第四9页；张明楷：《刑法学》，法律出版社1997年版，第3①页；张智辉：(刑事责任通论》，警官教育出版社1995年版，第70页。
[4] 归纳起来，大体有六种不同的表述：(1)法律后果说。认为刑事责任是行为人实施犯罪行为所引起的法律后果。(2)法律责任说。认为刑事责任是行为人因实施犯罪行为而应当承担的法律责任。(3)刑事义务说。认为刑事责任是行为人因其犯罪行为而承受国家依法给予的刑事处罚的特殊义务。(4)法律关系说。认为刑事责任是国家与犯罪人之间的一种刑事法律关系，是刑法、刑事诉讼法和刑事执行等刑事法律关系的总和。(5)否定评价说。认为刑事责任是国家对犯罪人及其犯罪行为的否定性评价或谴责、责难。(6)负担说。认为刑事责任是体现国家对犯罪的否定性评价并由犯罪人来承受的刑事上的负担。参见高铭暄主编《刑法学》，北京大学出版社1998年版，第54页；张智辉：《刑事责任通论》，警官教育出版社1995年版，第70页。
[5] 佟柔主编：《民法原理》，法律出版社1987年版，第43页。
[6] 必须指出，作为非刑罚处罚方法的赔偿损失，并非仅仅适用于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的犯罪人。刑法第36条第1款规定：“由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处罚外，并应根情况判处赔偿经济损失”。由此可见，赔偿损失还可以适用于情节严重需要判处刑罚的犯罪人。
[7] 由主管部门予以行政处罚或者行政处分是否属于非刑罚处罚方法，是一个有争议的问题。笔者认为，根据我国刑法第37条的规定，由主管部门予以行政处罚或者行政处分的前提是对行为人免予刑事处罚，即此种情形下受行政处罚或行政处分的对象仍然属于已经被依法认定为犯罪的人，因此，将它们纳入非刑罚处罚方法是正确的。
[8] 参见张明楷：(刑法学》，法律出版社1997年版，第392页。
[9][10] 姚建功：《论刑法的民法化》，《华东政法学院学报》2001年第4期。
福建省人大常委会


福建省保障和发展邮电通信条例
福建省人大常委会


第一章 总 则
第一条 为加强通信行业管理，保障邮电通信安全、畅通，促进邮电通信事业发展，提高邮电通信服务质量，以适应国民经济、社会发展和改革开放的需要，根据国家有关法律、法规，结合本省实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于本省行政区域内的通信行业管理、邮电通信事务和邮电通信建设。
第三条 福建省邮电管理局（以下简称省邮电管理局）是本省通信工作的主管部门，履行通信行业管理的职责。
各地、市、县邮电局（含邮政局、电信局）负责本行政区域内的邮电通信管理工作，并根据省邮电管理局的授权行使部分通信行业管理职能。
第四条 邮电通信是城乡公共基础设施的重要组成部分。
发展邮电通信事业应遵循“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的原则；对参加联合建设者，邮电部门应给予优惠待遇。
第五条 各级人民政府和邮电部门应重视和加快农村邮电通信事业的发展，并对贫困地区、内地山区的邮电通信建设从财力、物力上优先给予扶持。
第六条 邮电部门应与邮电通信事务和通信建设有关的部门密切配合，共同协作，为社会提供迅速、准确、安全、方便的邮电通信服务。
第七条 邮电通信设施是国家财产，受法律保护。禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏邮电通信设施或利用技术手段危害邮电通信安全。
对侵占、哄抢、破坏邮电通信设施，危害邮电通信安全的行为，任何单位和个人有权制止并向公安机关或邮电部门举报。

第二章 通信自由和通信秘密的保护
第八条 通信自由和通信秘密受法律保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关、国家安全机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织和个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。
第九条 海关依法监管、查验出入境邮递物品，需要部分或全部扣留、查封、没收时，应书面通知海关所在地邮政机构及相关邮件的收件人或寄件人。
第十条 除法律另有规定外，邮电部门不得向任何单位或个人提供用户使用邮电业务情况。邮电工作人员对用户使用邮电业务的情况和通信秘密，必须严加保密。
第十一条 机关、团体、企事业单位和住宅区内设立的收发室及其工作人员对邮件、报刊、电报的传递负有迅速、准确、完整、保密的责任。

第三章 通信行业管理
第十二条 下列主要邮电通信业务，由邮电部门统一经营：
（一）信件和其他具有信件性质的物品寄递业务；
（二）邮票的发行和集邮品的制作；
（三）长途电话、电报、市内电话、无线电移动电话、无线寻呼、电召、数据传输、图文传真、地方国营的农村电话；
（四）电话号簿、邮政编码簿的编印发行；
（五）国家规定由邮电通信部门统一经营的其他通信业务。
除国家另有规定和邮电部门委托代办外，任何单位和个人均不得经营前款规定的邮电通信业务。
第十三条 报刊出版部门应充分利用邮政报刊发行网，做好报刊发行工作；邮电部门应加强与报刊出版部门的协作配合，改善服务，提高质量，充分发挥邮政报刊发行网的主渠道作用。
第十四条 公用和专用通信网的建设必须统筹规划、协调发展。除军队、铁路等有特殊通信需要的部门可建设专用通信网外，其他部门、单位应充分利用邮电公用通信网，避免重复建设。
第十五条 专用通信网只限内部使用。在公用通信网覆盖范围以外的地区，经省邮电管理局审查同意，专用通信网可临时经营部分公众业务，但必须到当地工商行政管理部门办理登记注册手续并依法纳税。
第十六条 申请进入公用通信网的用户终端的传真机、调制解调器、程控用户交换机以及电话机等通信设备，必须符合国家技术标准，并持有邮电部颁发的进网许可证及标志方可进网；通信设备未经检验合格不得安装使用。
市内电话用户在电话机上加装副机、附件、三类传真机和复用设备，必须报请邮电部门批准。
第十七条 各部门、各单位申请新建、改建、扩建无线专用通信网，包括跨省和跨地（市）、县的短波、超短波、微波网路及需要进行公用网的地区性无线通信网，在报送无线电管理部门审批之前应按规定报邮电部或省邮电管理局归口会审。
第十八条 乡镇集体经营的农村电话由县（市）人民政府统一管理，并与县（市）其他基础设施统筹安排；县（市）邮电局应在业务上予以指导帮助。
乡镇集体经营的农村电话必须遵守国家有关通信的法律、法规，执行邮电部门制定的各项规章制度和技术业务标准。
第十九条 印制通信使用的信封必须符合国家标准，并由省邮电管理局监制；未经监制，不得组织生产、销售。
印制明信片必须符合邮电部规定的规格标准。县级以上邮电部门，经省邮电管理局批准，可以印制、发行带有“中国人民邮政”字样的明信片；其他单位印制明信片，由省邮电管理局监制，但不得带有“中国人民邮政”字样，未经监制，不得组织生产、销售。
因工作需要，仿印邮票图案的，必须按照仿印邮票图案的有关规定，报经邮电部邮票主管部门或者省邮电管理局审核、批准。印制单位不得承印未经批准的仿印邮票图案和与邮票相似的印件。

第四章 邮电通信规划与建设
第二十条 各级邮电部门应根据国家邮电通信长远发展规划，结合当地国民经济发展和社会对邮电通信的需求，制定邮电通信发展规划，报请同级人民政府纳入国民经济发展计划。
第二十一条 邮电通信发展规划，包括邮电局（所）、网络设备、电信管线、收发讯天线区、卫星通信地球站和微波通道等，均应纳入城乡建设总体规划和市政工程建设年度计划，由地方各级人民政府统一规划，统一安排，统一征地，并可适当减免城市基础设施和小区配套费。
建设城市新区、独立工矿区、住宅区、开发区时，应将邮电局、所（含服务网点）和电信管线等邮电通信设施纳入有关配套建设计划，同步建设。
旧市区及县城的改建、扩建和乡镇建设，应将邮电局（所）和电信管线等邮电通信设施纳入地区改造规划和建设计划。
邮电部门在架设架空通信干线时，应尽量避开建筑物，确实无法避开的，由双方协商解决。
第二十二条 省会至各地（市）的通信干线，由省邮电管理局负责投资建设，沿途受益的地、市、县应在拆迁、征地、赔青等方面予以优惠和扶持。
地（市）至县和县与县之间的邮电通信线路由地（市）和省邮电管理局联合投资建设，当地邮电部门组织实施。
市内电话、邮电支局（所）用房和其他设施，由所在地的地（市）、县和邮电部门联合投资建设，当地邮电部门组织实施。
县（市）到乡（镇）的电信设施，由所在地县（市）、乡（镇）和邮电部门联合投资建设，县（市）邮电局组织实施。
乡（镇）至村的电信设施，由乡（镇）人民政府按邮电部门的技术标准自行建设，所在地县（市）邮电局应予以技术指导。
第二十三条 新建多层、高层建筑应安排电话线路交接架间，安装室内电话布线及话机插座。
多层、高层建筑应以暗线入户为原则，预设或预留竖向电话管道和过墙管，并设立分线箱。
上述邮电通信设施由省城乡建设主管部门会同省邮电管理局制定设计标准，列入建筑设计规范和竣工验收项目，所需费用应纳入建设项目总概算。
已建多层、高层建筑无上述设施的，应根据需要和可能逐步补设。
第二十四条 各单位或在同一大院、同一幢楼内有若干单位或个人用户的，应在地面层或院落门口适当地点设置信报总收发室或值班室。
住宅小区、多层住宅或居民平房院落应在地面层或平房院落门口，由产权所有者或者管理单位设置信报箱间（群）、信报箱或收发室。
信报箱间（群）或信报箱是建筑物的组成部分，应列入建筑设计标准（或规范）和竣工验收项目。
农村应逐步设立投递信报箱（群）。
第二十五条 城建、工商、交通、公安等有关部门应在选址、用地等方面，支持邮电部门在方便群众的适宜地点设置邮亭、报刊亭、公用电话亭（点）或进行流动服务。

车站、机场、码头、港口、住宅区应设置公用邮电营业点，城镇主要街道应根据条件设置昼夜服务的公用电话。
第二十六条 车站、机场、港口、码头，应统一安排邮件装卸、转运作业的场所和出入通道，允许邮政工作人员和转运车辆提前进入工作场所。设施不全的车站、机场、港口、码头，应创造条件方便邮件装卸、转运作业；改建、扩建时，应将邮件装卸、转运作业设施纳入改建、扩建规
划，同步建设。
第二十七条 新建或改建道路、桥梁、隧道、立交桥时，城乡建设或交通主管部门应会同邮电部门根据城镇建设规划的需要和国家规定的电信技术标准，预设电信地下管线或预留位置。邮电部门应向当地城乡建设或交通主管部门提供有关设计资料，并由城乡建设主管部门依照地下管线
综合计划，负责综合协调，组织同步施工。建设费用开支依照国家有关规定办理。
邮电部门需要单独施工的，应按规定办理审批手续；敷设电信地下管线完工后，应按原标准或协商标准修复。
第二十八条 邮电部门设置电杆和敷设电信地下管线，应尽量节约用地，少占或不占农田，所需土地无偿使用。
邮电部门进行通信线路施工或抢修时，应爱护农作物和林木，在施工或抢修时如损坏青苗、林木，应按国家有关规定予以补偿。

第五章 邮电通信安全与保障
第二十九条 邮电通信必须确保安全畅通。
县级人民政府应将邮电通信设施列为治安保护对象，组织乡镇、村或街道建立保护邮电通信设施的责任制度。
邮电部门应加强通信设施的维护和管理。
第三十条 邮电通信设施的保护范围：
（一）邮电局（所）、邮电标志牌、标识牌、宣传栏（牌）、邮电通信车辆及其他运输工具；
（二）邮亭、信筒（箱）、信报箱、邮运码头、邮件转运站、报刊和集邮销售门市部（销售亭）及其他办理邮电业务的场所、设备；
（三）公用电话亭（点）、电杆、电线、电缆、光缆、管道、人（手）孔、无线电台、微波站、机务站、增音站、线路巡房、终端房、卫星通信地球站及其他附属设施。
第三十一条 废品收购单位和个人应凭出售单位出具的证明收购废旧通信电缆、电线和其他线路器材。严禁收购无证明或个人出售的废旧通信电缆、电线和其他线路器材。
发现盗卖、变卖通信器材或有可疑线索的，应报告公安机关或邮电部门。
第三十二条 禁止下列危及邮电通信设施安全的行为：
（一）向投币式公用电话机、磁卡电话机、信箱、信筒、邮政自动出售设备等邮电通信设施内抛塞易燃易爆物品、可渍物、可秽物；
（二）在电杆、拉线、无线电塔杆、标桩等邮电通信设施上搭挂物品，拴系牲口或其他物品；在距电杆、拉线塔杆、无线电塔杆五米内挖沙、取土、推土；
（三）在市区外架空线路两侧各二点五米，市区内架空线路两侧各一点五米范围，天线区域周围二米范围内地面上建房搭棚；
（四）在地下电缆两侧、市话管道边缘各一米范围内建房搭棚，各三米范围内挖沙、取土、挖沟、钻探、堆放垃圾、设置厕所、粪池、牲畜圈、沼气池，倾倒含酸、碱、盐等腐蚀性废液或废渣；
（五）在设有水底、海底电缆标志的水域禁区内抛锚、拖网、挖沙、爆破以及从事其他危及电缆安全的作业；
（六）在邮电通信设施附近烧荒、烧窑、爆破、堆放易燃易爆物品；
（七）其他危及邮电通信设施安全的行为。
城乡建设、土地主管部门应按前款（三）、（四）项间距规定审批建房；邮电部门应事先报备通信线路位置、路由等有关资料。
第三十三条 任何单位和个人因生产、建设或施工需要，实施下列行为可能影响邮电通信设施安全或效能的，必须事先征得邮电部门同意，并采取有效的技术防护措施或承担相应费用，负责落实迁改场地、器材后，方可进行。
（一）搬迁、改建、拆除邮电通信设施或改变通信方式的；
（二）新建、改建道路、桥梁、铁路、隧道、农田水利工程以及敷设管道、疏浚航道的；
（三）开路、炸石、砍树、修房盖屋的；
（四）布设电力线路、电站网路、电车线路、电气管道、煤气管道、自来水管道、下水道、广播线路、通信线路以及使用干扰性、腐蚀性设备的；
（五）排放腐蚀性废气、废液、废渣的；
（六）其他可能影响邮电通信设施安全或效能的行为。
第三十四条 电力和邮电部门应严格按照国家颁布的技术规范与技术标准建设高压输电线路与通信线路。建设高压输电线路与原有通信线路无法避免平行、跨越，对通信可能产生危险影响或干扰影响时，电力部门应事先同邮电部门协商，协商达不成一致意见的，提请同级人民政府按本

条例第三十三条规定原则裁决。
第三十五条 植树（含行道树）、种竹应按规定标准与邮电线路保持距离。对危及邮电通信的树、竹，邮电部门应会同有关部门无偿修剪；对已影响通信线路而未修剪的树、竹，邮电部门可以修剪。
第三十六条 邮电部门建设微波通信设施、卫星通信地球站、天线区、短波收发讯区，应说明电波传输方向、保护区域范围和标准要求，按《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉实施办法（草案）》，向所在地城乡建设主管部门申请办理有关手续，经批准后，由城乡建设主管部
门根据邮电部门所提的要求，控制审批该保护区域范围内的新建建筑物，以防止影响无线电波传输方向。
第三十七条 严禁伪造或冒用邮电专用标志、邮电标志服、邮电日戳、邮政夹钳、邮袋等邮电专用品。
第三十八条 带有邮电专用标志的邮电车、船和邮电工作人员因执行公务需进出港口和通过渡口时，应优先放行。
带有邮电专用标志的邮电车辆执行公务确需通过禁止行车路线或在禁止停车地段停车的，由有关部门核准通行、停车。遇有执行公务的邮电专用车辆违反交通规则或其他违章行为时，执勤民警在抄录相关车号及驾驶人员姓名后，应先将车辆、人员放行。事后，违章驾驶人员应主动到有
关部门接受处理。
第三十九条 禁止非法拦截邮电通信车辆或截留、检查邮件、电报，不得妨碍邮电工作人员依法执行公务。
禁止在邮电局（所）门前或出入通道摆摊、堆物，妨碍用户用邮或影响邮电车辆通行。
第四十条 铁路、公路、水运、航空等运输单位负有载运邮件的责任，应保证优先发运，并在运费上予以优惠。
邮电部门应与承运单位签订邮件运输合同，共同遵守。邮件增多超出运输计划时，邮电部门应向承运单位办理加运手续；承运单位应优先接收和发运，防止邮件积压。
承运单位因故临时停运或改变运行时间、停靠位置时，应及时通知邮电部门；未及时通知造成邮件延误的，由有关运输单位负责疏运。

第六章 邮电服务与监督
第四十一条 邮电局（所）、邮亭必须在明显位置公布营业时间、经营业务种类、收费项目和标准。
邮政信箱（筒）应标明开启次数和时间。
第四十二条 邮电部门受理安装电话、用户电报、传真等申请，应根据机线条件和提出申请的顺序在规定期限内予以安装，并提供维修服务，保障邮电通信畅通。
第四十三条 邮电工作人员应忠于职守，廉洁奉公，遵守职业道德，坚持文明、优质服务。不得拒绝办理应办的邮电业务，故意延误邮件、电报的传递，擅自中止对用户的通信服务，擅自变更邮电业务资费标准，利用工作之便谋取私利或隐匿、毁弃、私拆邮件和窃听电话。
第四十四条 严禁标有邮电专用标志的邮电车、船从事走私、投机倒把等非法活动。
第四十五条 邮电部门应设置用户监督信箱、意见簿，公布监督电话号码，受理用户来信来访，接受社会对邮电通信质量和服务质量的监督。

第七章 法律责任
第四十六条 对违反本条例第十二条、第十五条规定的，由工商行政管理部门予以取缔，没收非法所得或责令退还物品和收取的资费，并可处以罚款。
第四十七条 对违反本条例第三十一条规定的，由公安机关按省政府《特种行业治安管理办法》予以处罚，并可没收非法所得。
第四十八条 对违反本条例第十九条规定的，由省邮电管理局或其授权单位处以五千元以下罚款，并没收非法所得和非法物品。
第四十九条 对违反本条例第三十七条规定的，由省邮电管理局或其授权单位处以一千五百元以下罚款，并没收非法所得和非法物品。
第五十条 对违反本条例第三十二条、第三十三条规定损坏邮电通信设施、阻断通信的，当地邮电部门除责令赔偿修复费用和阻断通信所造成的损失外，可并处赔偿金一至五倍的罚款。
对违反本条例第三十二条第一款第（三）、（四）项规定的违章建筑，当地邮电部门可责令限期拆除；逾期不拆除的，申请人民法院强制执行。
第五十一条 邮电部门对违法、违章使用邮电业务或拖延缴纳资费的用户，可以停止对其提供邮电服务，并限期追缴所欠资费。
第五十二条 对违反本条例第四十一条至第四十五条规定的邮电部门和邮电工作人员，由所在单位或上级主管部门视情节轻重予以行政处分；给用户造成损失的，根据国家有关规定予以赔偿；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾
期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第八章 附 则
第五十四条 本条例的应用解释权属省邮电管理局。
第五十五条 本条例自公布之日起施行。



1991年10月19日