吉林省人民政府


吉林省国家行政机关公文处理实施细则
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第一章 总 则
第一条 为做好全省国家行政机关公文处理工作，加强管理，使之规范化、制度化，根据一九八七年二月十八日国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》（国办发〔1987〕9号），结合我省实际情况，特制定本实施细则。
第二条 国家行政机关公文（包括电报，下同），是传达贯彻党和国家的方针、政策，发布规章，请示和答复问题，指导和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具。全省各级国家行政机关必须认真做好公文处理工作，为社会主义现代化建设服务。
第三条 全省各级国家行政机关应发扬深入实际、联系群众、调查研究、实事求是和认真负责的工作作风，克服官僚主义、形式主义和文牍主义，提高公文处理工作的效率和质量。
第四条 公文处理必须做到准确、及时、安全。公文由文书部门统一收发、分办、传递、用印、立卷和归档。
第五条 全省国家行政机关的公文工作，应贯彻党政分开的原则。
第六条 全省各级国家行政机关的公文处理工作，必须严格执行有关保密规定，确保国家秘密。

第二章 公文主要种类
第七条 全省国家行政机关的公文种类主要有：
一、命令（令）、指令
发布重要规章，采取重大强制性行政措施，任免、奖惩有关人员、撤销下级机关不适当的决定等，用“命令（令）”。发布指示性和规定性相结合的措施或要求，用“指令”。
二、决定、决议
对重要事项或重大行动做出安排，用“决定”。
经会议讨论通过并要求贯彻执行的事项，用“决议”。
三、指示
对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则，用“指示”。
四、布告、通告
公布应当普遍遵守或周知的事项，用“布告”。
在一定范围内公布应当遵守或周知的事项，用“通告”。
五、通知
发布规章，转发上级机关、同级机关和不相隶属机关的公文，批转下级机关的公文，要求下级机关办理和需要周知或共同执行的事项，用“通知”。
六、通报
表彰先进，批评错误，传达重要情况，用“通报”。
七、报告、请示
向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议，用“报告”。
向上级机关请求指示、批准，用“请示”。
八、批复
答复请示事项，用“批复”。
九、函
相互商洽工作，询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等，用“函”。
十、会议纪要
传达会议议定事项和主要精神，要求与会单位共同遵守、执行的，用“会议纪要”。

第三章 公文格式
第八条 公文一般由标题、发文字号、签发人、秘密等级、紧急程度、主送机关、正文、附件、印章、发时明间、抄送机关、附注等部分组成。
一、公文标题，应当准确简要地概括公文的主要内容，一般应标明发文机关和公文种类；除发布规章性文件可加书名号外，一般不用标点符号。
转发上级文件，如上级文件标题文字过长，可以进一步压缩文字、概括内容，但不能以上级文件的发文字号代替文件标题。
转发上级通知，在上级文件标题之后可不再标文件种类。
二、发文字号，包括机关代字、年号、顺序号。几个机关联合发文，只标明主办机关发文字号。
三、公文一律加盖印章。印章盖的位置应注意上不压正文，尽量能使落款的年月日露出。
省政府上报国务院的公文，省政府各委办厅局、各直属机构和各市、州政府、行署上报省政府的公文，应在文头右下方、标题右上方印上签发人的姓名。
四、秘密公文应分别标明“绝密”、“机密”、“秘密”，注在文件首页右上角。
五、紧急公文应分别标明“特急”、“急”，注在文件首页右上角。如又是秘密公文，按自左至右的顺序，先注紧急等级，再注秘密等级。
六、请示一般只写一个主送机关，如需同时送其他机关，应用抄报形式。
七、公文如有附件，一般应与主件装订在一起，并在正文之后、印章位置之前注明附件名称和顺序号，附件首页左上角注明附件顺序号。如不能装订在一起，附件首页左上角要注明主件的文号和附件的顺序号。
八、发文机关应写机关全称或规范化简称，几个机关联合发文，应将主办机关排列在前。
九、文件附注，如“此件发至县级单位”、此件不登报“等，注在公文落款之下左侧，并用括号括起来。
十、会议通过的文件，应在标题之下，正文之前注明会议名称和通过日期。
十一、文字从左至右横写、横排。少数民族文字按其习惯书写、排版。
十二、铅印文件使用字体，文件标题用二号宋体，批语用三号楷体，正文用三号仿宋体。每页排十九行，每行二十五个字。
第九条 公文纸一般用十六开型（长260毫米、宽185毫米），左侧装订。“布告”、“通告”用纸大小，根据实际需要确定。

第四章 行文规则
第十条 全省各级国家行政机关的行文关系，应根据各自隶属关系和职权范围确定。
省政府的行文关系，对上行文：向国务院报告、请示，向国务院各部门、直属机构发函商洽工作、询问和答复问题、请求批准有关业务事宜；对下行文：各市、州、县政府、行署和省政府各部门、各直属机构，需要时亦可直接向基层和有关单位行文。
市、州、县政府、行署的行文关系，可比照省政府的行文关系自行确定。
第十一条 政府各部门在自己的权限内，可以互相行文，可以同下一级政府有关业务部门互相行文；也可以根据本级政府授权和有关规定，对下级人民政府直接行文。
第十二条 转发上级机关的文件，不要再报送上级机关。向下级机关的重要行文，应抄报直接上级机关。省政府的重要下行文，报送国务院办公厅十份；市、州政府、行署和省政府各部门的重要下行文，报送省政府办公厅五份。
第十三条 凡部门之间对有关问题未协商一致，一律不得各自向下行文。
第十四条 政府可以与同级党委或同级军队机关联合行文，政府部门可以与同级党委的有关部门、人民团体联合行文，政府各部门可以联合行文。
按照党政分开的原则，党政联合行文应尽量减少。
凡可由部门自行下达，或者可以与有关部门联合下达的文件，不要报请政府批转。
第十五条 各级国家行政机关不得越级请示。因特殊情况，必须越级行文时，应抄报越过的机关。
一、县（市）政府工作中的问题，应向省辖地级市、自治州政府、行署请示解决，不要直接向省政府请示。
二、凡可以由省政府主管部门研究解决的具体业务问题，各市、州政府、行署和省政府各部门要直接与省政府主管部门协商解决，不要向省政府请示。
三、省政府各部门和市、州政府、行署所属单位工作中的问题，一般都应向省政府主管部门或市、州政府、行署请示解决，不要越级向省政府请示。
第十六条 请示的公文，一般应一文一事，不要一文数事，更不要把请示的问题夹杂在报告、纪要、简报中。请示不要直接送领导者个人，也不要同时抄送同级和下级机关。
第十七条 报送省政府的请示，文件抬头都要写给省政府，一律经由省政府办公厅文书部门呈批，不要越过文书部门直接送省政府领导同志个人，更不要同时送几位领导人。
第十八条 受双重领导的机关上报公文，应根据内容写明主报机关和抄报机关，由主报机关负责答复请示的问题。上级机关向受双重领导的下级机关行文时，应同时抄送另一上级机关。
第十九条 经过批准在报刊发表的国家行政机关公文，应视为正式公文依照执行。如不另行文，应在报刊发表时注明。

第五章 公文办理
第二十条 公文办理一般包括登记、公办、批办、承办、催办、拟稿、审核、签发、缮印、用印、传递、归档、销毁等程序。
第二十一条 凡需办理的公文，文书部门应根据内容和性质，送领导人批示或交有关业务部门办理。紧急公文，文书部门应提出办理时限。
第二十二条 向省政府请示的文件，由省政府办公厅文电处负责注批（即：“请某某同志批示”）、注办（即：“请某某部门研办”），送主管的领导同志或部门，同时分送有关的领导同志或部门。如遇内容复杂、情况特殊的文件，应当先与有关部门协商，再注批、注办和分送、如请
示内容涉及部门较多，在注办时要写明主管部门会同有关部门办理。
第二十三条 凡涉及其他部门或地区的问题，主办机关应主动与有关部门或地区协商、会签。上报的公文，如有关方面意见不一致，要如实反映。
第二十四条 省政府各部门对于省政府交办的文件，应当分别下列情况进行处理：
一、属于本部门职权范围内的问题，自行处理，直接答复呈报部门或市、州政府、行署；涉及其他部门业务的问题，同有关部门协商处理，由主办部门答复或会同有关部门联名答复。
以部门名义答复问题的公文，要抄送省政府办公厅文书部门；用口头、电话或其他方式答复的，要以书面或电话通知省政府办公厅文书部门。
二、需要由省政府答复的问题，主办部门应当提出处理意见，代拟复稿，报送省政府审批；呈报前，主办部门负责人要对代拟稿审核签署，需要会签的，还要经有关部门负责人会签。
第二十五条 已送领导人批示或交有关业务部门办理的公文，文书部门要负责检查催办，防止漏办和延误。文书部门要定期向秘书长或办公厅主任写出公文处理情况报告。
第二十六条 草拟公文应注意事项：
一、要符合国家的法律、法规，符合党和政府的方针、政策及有关规定，如提出新的政策规定，应加以说明；
二、情况要确实，观点要明确，条理要清楚，层次要分明，文字要精炼，书写要工整，标点要准确，篇幅要力求简短。
三、人名、地名、数字、引文要准确。时间应写具体的年月日。
四、公文中的数字，除发文字号、统计表、计划表、序号、百分比专用术语和其他必须用阿拉伯数码者外，一般用汉字书写。在同一公文中，数字的使用应前后一致。
五、引用公文应注明发文时间、机关、标题和文号。
六、用词要准确、规范。在使用简称时，应先用全称，并加以说明。不写不规范的字。
七、章节序数的写法要分明。一般排列顺序为：第一层为“一、”，第二层为“（一）”，第三层为“1、”，第四层为“（1）”。
第二十七条 各级国家行政机关发出的公文，由机关领导人签发。重要的或涉及面广的，由正职或主持日常工作的副职领导人签发。有的公文，可由秘书长或办公厅（室）主任根据授权签发。
第二十八条 各级领导人审批公文要认真负责，文件主批人要签署自己的意见、姓名和时间。
第二十九条 草拟和签批公文，须使用钢笔或毛笔。
第三十条 各级国家行政机关的办公厅（室）在将公文送领导人签发之前，应认真做好审核工作。审核的重点是：是否需要行文，公文内容、文字表述、文种使用、格式等是否符合《国家行政机关公文处理办法》和本实施细则的有关规定。
第三十一条 省政府文件的审核把关工作由省政府办公厅负责。省政府办公厅对于不成熟的或者质量上有问题的文稿的处理办法是：
一、对于不需要行文或可以由部门行文而不需要以省政府名义行文的文稿，退回拟稿部门处理；对于内容不成熟或文字上需要作大量修改的文稿，提出问题和处理意见，退回拟稿部门修改。
二、对于不按照公文处理的有关规定办理的文稿，退回拟稿部门补办。
三、对于质量上虽有些问题，但不需要退回拟稿单位修改的，由省政府办公厅文电处负责修改，也可以与拟稿部门共同修改。
四、改动较大的文稿，要经拟稿部门的领导同志审核签署。
第三十二条 上报的公文，如不符合本办法第十五条、第二十三条和第二十六条第一款的规定，上级机关的文书部门可退回呈报单位。
第三十三条 上级机关的发文，除绝密或注明不准翻印的以外，经下一级机关的秘书长或办公厅（室）主任批准，可以翻印、转发。翻印时，要注明翻印的机关和时间。
第三十四条 需要翻印、转发的国务院文件（含国务院办公厅文件）由省政会办公厅统一印发。需要翻印、转发的国务院各部委、各直属机构的文件，由省政府对口的部门印发。
第三十五条 省政府办公厅翻印、转发的国务院文件（含国务院办公厅文件），经市、州、县政府、行署和省政府各部门的秘书长或办公厅（室）主任批准，可以翻印、转发。翻印时，要注明翻印的机关和时间。
第三十六条 传递秘密公文时，必须采取相应的保密措施，确保文件安全。

第六章 公文立卷、销毁
第三十七条 公文办完后，应根据文书立卷、归档的有关规定，及时将公文定稿、正本和有关材料整理立卷。
第三十八条 公文立卷应根据其待征、相互联系和保存价值分类整理，保证齐全、完整，正确反映本机关的主要工作情况，便于保管、查找和利用。
第三十九条 立好的案卷，应按照有关规定定期向档案部门移交。个人不得保存应存档的公文。
第四十条 没有存档价值和存查必要的公文，经过鉴别和主管领导人批准，可定期销毁。销毁秘密公文，要进行登记，有专人监督，保证不丢失、不漏销。

第七章 附 则
第四十一条 外事、军事、司法、行政法规等方面的公文处理办法，按国家有关部门的规定执行。
第四十二条 各市、州、县政府、行署和省政府各部门可根据本实施细则，结合实际情况，制订具体办法。
第四十三条 本实施细则自发布之日起施行，1983年1月6日吉林省人民政府办公厅发布的《吉林省国家行政机关公文处理暂行规定》同时废止。全省其他有关国家行政机关公文处理的规定，与本实施细则不一致的，以本实施细则为准。



1988年5月17日
关于“广州维修基金第一案”的探讨--北京李艳新律师

注：本文中的“物业维修基金”、“物业维修资金”、“专项维修资金”、“维修基金”等用语系同一含义。

事件回顾：

1998年8月8日，广东某业主李女士与东悦居小区开发商签订《商品房买卖合同》，购买位于该小区的住房一套。

1998年10月1日，《广东省物业管理条例》（以下称《条例》）开始施行。该条例由广东省人大常委会颁布。其中第32条规定：物业管理维修基金由物业建设单位按物业总投资的百分之二，在向业主委员会移交物业管理权时，一次性划拨给业主委员会，其所有权属全体业主共同所有。

1999年1月1日，《住宅共用部位共同设施设备维修基金管理办法》（以下称《办法》）开始施行。该办法由国家建设部、财政部颁布。其中第5条规定 商品住房在销售时，购房者与售房单位应当签订有关维修基金缴交约定。购房者应当按购房款2～3%的比例向售房单位缴交维修基金。

2003年9月1日，《物业管理条例》开始施行。该条例由国务院颁布。其中第7条规定，业主应按照国家有关规定交纳专项维修资金。

2003年9月，李女士将开发商诉至广州市中山区法院，要求其依照《条例》的规定，为该房屋缴纳物业维修基金。东山区法院以李女士诉讼主体资格不符合法律规定为由，驳回原告的起诉。 李女士不服，向广州中院提出上诉，二审法院裁定“撤销原审裁定，本案由东山区法院进行审理”。

2005年1月，东山区法院重新开庭审理该案，判决开发商补缴物业维修基金3724元。

2005年4月，广州市中院二审开庭。2006年1月12日，法院终审裁定：以现行法律法规对维修基金案的民事权利义务关系的调整尚无具体规定，维修基金纠纷暂不具备作为民事案件受理和处理的条件为由，撤销一审判决，驳回业主李女士的起诉。

本案审理过程中最突出的问题是：当民事案件需要以国务院各部门和地方立法机关发布的行政法规、部门规章、地方性法规为依据，而不同的法律文件中就同一事项做出了不一致的规定，法院应当如何处理？

一、关于本案

事实上，上述问题在行政诉讼中极为普遍。行政诉讼是公民、法人或其他组织针对行政机关的具体行政行为而提起的诉讼。多数情况下，行政机关做出具体行政行为的依据通常是法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、甚至是立法机关或行政机关发布的其他形式的规范性文件。一旦提起行政诉讼，就启动了对被诉具体行政行为合法性的司法审查。审查中的一个重要环节就是“适用法律”的审查。依照《立法法》和《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。依据《立法法》的规定，国务院制定的行政法规的效力高于地方性法规和地方规章，而地方性法规与部门规章的效力相当。为解决行政诉讼中地方性法规与部门规章的冲突问题，最高人民法院在2004年6月发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中就此专门做出了明确的规定。

《办法》颁布的时间为1998年。依照当时的《行政法规制定程序暂行条例》（已废止），如果《办法》系经国务院常务会议审议通过或经国务院总理审定，由国务院或国务院批准、国务院主管部门发布，该办法就应属于行政法规。但该《办法》的颁布单位为建设部和财政部，而不是国务院。因此，该办法应属于部门规章。

本案中，广东省人大常委会颁布的《条例》属于地方性法规，其效力应与部门规章相当。1999年8月，广州市国土局、房地产管理局颁布了《关于加强我市物业管理的通知》，意图对专项维修资金的缴纳问题做出调和性的规定，但该规定属于地方政府规章，其效力低于部门规章和地方性法规，不足以解决二者之间的效力冲突。2003年9月，国务院颁布了效力高于部门规章和地方性法规的《物业管理条例》，其中明确规定业主应“按照国家有关规定缴纳专项维修资金”。到此为止，“在广东省范围内应由谁来缴纳物业维修基金”的问题终于有了定论。

但是，在国务院《物业管理条例》出台前已经购买的商品房，其物业维修基金应如何处理呢？这仍然是一个悬而未决的问题。据媒体报道，具有相似情况的业主多达数十万户、涉及维修基金以数十亿计。

二、本案是否属于民事诉讼受案范围？

《民事诉讼法》第3条规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。

法院认为本案不属于民事诉讼受案范围。但本案中并无犯罪事实发生，也明显不属于刑事诉讼，那么其是否属于行政诉讼受案范围呢？行政诉讼最显著的特点之一就是需要有行政机关的参与，其目的是解决就某一具体行政行为产生的争议。本案中并未涉及行政机关的任何具体行政行为，也并无任何行政机关参与其中，很显然不属于行政诉讼受案范围。本案是商品房买卖过程中就财产问题产生的纠纷，当事人向法院提起诉讼是其行使诉权的正当要求。因此，可以肯定地说，本案应当属于民事诉讼受案范围。二审法院以“此类纠纷暂不具备作为民事案件受理和处理的条件”为由驳回起诉是不恰当的。

三、本案是否需经“行政主管部门前置处理程序”？

二审法院驳回起诉的另一理由是：《条例》和国务院颁布的《物业管理条例》均就物业管理维修基金的收取、使用和管理等事项赋予了行政主管部门先行处理的职责。应由行政主管部门前置处理为宜，原审以民事案件受理并做出实体判决不当。

那么，这些条例中对“行政主管部门前置处理程序”有没有规定呢？

先来看一下《条例》：第32条 “物业管理维修基金由县级以上人民政府物业管理行政主管部门设立专款账户代为管理，不得挪作他用。”但这一规定只是赋予了行政主管部门管理物业管理维修基金的职责，与二审法院“行政主管部门先行处理” 的提法相去甚远。

《物业管理条例》：第54条：“专项维修资金收取、使用、管理的办法由国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门制定。”这一条赋予国务院相关部门就维修基金的管理制定相关规定的权限。但也并未规定建设单位与购房人就维修基金缴纳问题发生争议时的“行政主管部门先行处理”程序。而且，《物业管理条例》也明确规定由购房人（业主）缴纳维修基金，并没有为当事人的约定留出余地。

另外，二审法院的这一理由，并不符合《民事诉讼法》的有关规定。《民事诉讼法》第111条对人民法院受理后的案件的处理做出了列举性规定，其中包括“告知原告提起行政诉讼”、“不予受理”、“申请仲裁”、“向有管辖权的法院起诉”等。能与本案判决沾边的只有“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”。但采用这种做法的前提是“法律规定”，《条例》和《物业管理条例》分别属于地方性法规和行政法规，并不属于“法律”的范畴。即使这些条例中就“行政主管部门先行处理”有所规定，也不应成为法院驳回起诉的理由；退一步说，即使有某个“法律”对此有所规定，法院也应告知当事人向有关机关申请解决，而不是“驳回起诉”。