免费义务教育是政府责任

高一飞 李湘芬

“百年大计，教育为本。”“再苦不能苦孩子，再穷不能穷教育。”这样的语句对于大家来说并不陌生。尤其是在像我们的家乡一样偏远的山村，有关宣传义务教育的标语随处可见。然而与之形成鲜明对比的是这些地方的教育却十分落后，其景象触目惊心。何谓义务教育，依照法律规定，指适龄儿童和少年必须接受的，国家、社会、学校、家庭必须予以保证的国民教育。西方国家一般称“强制教育”。实施义务教育是世界性趋势，是未来教育，提高人口素质的奠基工程，是文明的标志。我国的义务教育法从1986年起颁布实施，到现在为止已将近二十年，高等教育已经有了突飞猛进的发展，然而，但是义务教育现实状况依然是非常的严峻。在呼唤希望工程的同时，我们该反思在这个问题上的政府责任了。
免费受教育权是公民基本人权
受教育权是一项国际公认的基本人权。《联合国宪章》将促进人权作为自己的宗旨之一，规定：联合国应“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化、及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言、或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。”但《联合国宪章》却对什么是“人权与基本自由”没有下定义。《国际人权宪章》将国际社会理解“人权”含义标准化，为《联合国宪章》关于人权的规定提供了权威性解释。
　　《国际人权宪章》除《联合国宪章》中的人权条款外还包括《世界人权宣言》、两个《国际人权公约》（即《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》）以及《公民权利和政治权利国际公约任意议定书》。受教育权在《世界人权宣言》中是这样规定的（第２６条）：“（一）人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质。技术和职业教育应普遍设立。高等教育应根据成绩对一切人平等开放。（二）教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。教育应促进各国、各种族或宗教集团间的了解、容忍和友谊，并应促进联合国维护和平的各项活动。（三）父母对其子女所应受的教育的种类，有优先选择的权利。”
　　从《联合国宪章》和《世界人权宪章》的规定看，受教育权是国际公认的基本人权内容之一，这种权利是“人人生而具有的”，它直接关系到个人能否有尊严地生活，能否实现其他相关人权，它对人的全面进步都是非常重要的。根据国际法，与人权相对的义务主要是由国家承担的。因此，平等地保护受教育权是联合国各成员国和国际人权公约缔约国义不容辞的国际责任，是一项国家义务。
　　世界各国宪法和法律都非常重视对教育权的保护，都把教育权（或教育自由）特别是受教育权规定或确认为公民的基本权利。这些国家宪法的一个共同的特点，就是都接受、认可和确认了国际人权法关于人权的内容，将包括受教育权在内的基本人权吸收为本国宪法中所有公民权利的一个重要部分，并提供了相应的法律和制度保证。在规定人权内容的前提下，还对本国法律限制人权作了明确的限制性规定。在美国，大学以前的教育都是免费教育这种义务教育不仅对本国公民如此，而且已发展到在美国临时居住的人，在美国留学人员的子女同样可以享受这一权利。同时义务教育也是实现其他权利的基础。义务教育，尤其是农村义务教育的普及与真正落实不仅是国家人口素质问题，更是解决困扰社会的“三农”问题，建设小康社会、构建和谐社会的总钥匙；授之以鱼，不如授之以渔。不解决目前的农村义务教育问题，试图在农村进行任何改革可能都将是空谈。
我国宪法第四十六条：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。” 人民的权利意味着政府的义务和责任。义务教育法第四条：“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”《经济、社会、文化权利国际公约》的第２条第１款认为教育权属于公民“经济、社会、文化权利”的范畴。这些权利的实现并不要求成员国政府“立即”兑现，而是要求“尽最大能力”采取步骤，“逐渐”达到这些权利的“充分实现”。但是我国政府的在法律中的规定已经承诺 “ 实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”（义务教育法第十二条）。也就是规定了义务教育的经费由政府承担。政府有义务保障人民受教育权这一基本权利的实现。
政府在义务教育中严重失职
官方数据显示目前我国的失学儿童有2700万，占适龄的一成左右；如果加上不在统计之列的城市民工子女、超生小孩以及统计时的误差等，估计失学儿童数目高达5000万。其实，适龄儿童失学的最根本的原因就是经济问题。22岁的华中农业大学2003届本科毕业生徐本禹被提名为2004年央视“感动中国”人物20名候选人之一。他用自己的奖学金和靠勤工俭学挣的钱资助贵州儿童并远赴贵州山区大方县支教。2004年6月26日，华中农业大学校领导去了徐支教的地方，那里的 “屋顶大面积破漏，用塑料布和硬纸板遮雨。地板四处开裂，走在上面提心吊胆；课桌残缺不全……在这样的教室里，孩子们上课还是那样地认真、专注……”。此外，教师流失、城乡教育水平拉大、教育结构单一、“普九”冲刺的后遗症等，种种表现形式归根结底一个字，难就难在教育经费上。至此，我们不得不承认我国政府实施“义务教育”的承诺是流于形式，或者说是失败了。
改革开放二十年来，国家经济与人民收入同步增长，然而国家教育经费开支与经济发展脱轨。国务院早在1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》就确定在2000年国家财政性教育经费要达到国内生产总值的4%，但直到今天，教育经费的投入也仅占3%左右，以至于竟荒唐的沦落到比世界上最贫穷的国家之一乌干达还低的水准。国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4％，一直是教育界的梦想。尽管2001年这一比例走出长期保持的2.4％左右的低谷，上升到 3.19％，但与世界5％的平均水准仍相差甚远。只能与柬埔寨（2.9%，1996年数字）、尼泊尔（3.1%）等亚洲穷国相提并论。更为严重的现实情况是低水平的教育经费投入并没有完全用来发展教育，而是被有关部门作为它用；有的地方由于财政紧张，资金短缺，教育经费根本就到不了位。
另外，教育资源不平等造成了城乡之间的义务教育经费投入存在明显的差距，教育不平等已成为无可辩驳的事实。有关部门统计义务教育阶段，国家在农村的投入仅占对城市投入的六成左右。令人遗憾的是，城乡差距至今没有丝毫改善，反而在不断扩大。资料显示，目前我国义务教育经费的投入中，乡镇负担78％左右，县财政负担约9％，省地负担约11％，中央财政只负担2％。必须看到县乡两级负担的87％基本上都直接来自农民──农村义务教育的费用基本上都是由农民直接承担的。本来基础就薄弱的县、乡财政在发展义务教育中承担了主要责任，而财力较强的省和中央级财政，却承担了较小的责任。这与世界上大多数国家的政策恰恰相反。实际上民可以不管这些经费由哪一级政府承担，这是各级政府内部的责任分配问题，贵州山区的青少年有权利与北京的青少年一样向中央政府要求享受义务教育的权利，而不是靠北京等城市的民间组织发起的希望工程来实现受教育权。
综观以上现实情况，我国的“义务教育”便具有了非同寻常的“中国特色”。义务教育不仅要收取书本费，还滑稽地要交纳高额的学杂费。反观其他国家，在“义务教育” 的范求围，不仅书本费、学杂费全免，国家还在学校提供免费的学习用品和膳食。差距可谓天壤之别。正是由于政府尤其是中央政府的缺位，远未履行责任，才使得“义务教育”化为镜花水月。
义务教育是为全体儿童提供一种养成国民素质的基础性教育，应该是由国家立法予以保证、由政府举办，强迫性、免费的教育。义务教育中的“义务”，是指国家保障儿童受教育权利的义务，以及对社会所承担的义务，而不是相反。各级政府在现实中将义务教育的“义务”推给社会与家长的做法是错误的、不负责任的。各级政府在义务教育中所扮演的角色与其轰轰烈烈地宣扬要打造责任政府的口号相去甚远。面对义务教育危机，喊一些典型的假、大、空的政治宣传口号，做些形式主义的过场，然后一切的一切都“不了了之”的官场现象，再也不能继续下去。我们认为政府要有所为，有所不为，在义务教育、提高全民素质方面，政府应当发大力气，投入更多的人力物力；而在高等教育方面则应当主要由受教育者个人承担。
又是一年春暖花开，当学生们背起书包上学堂的时候，一年一度的全国人大会议在北京召开了。温家宝总理在3月5日开幕的十届全国人大三次会议上作政府工作报告时表示，从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。总理在报告中还说，到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。这仅仅表明中央政府认识到目前义务教育的困境，意识到政府在这方面应肩负的重大责任，而提出解决问题的措施和出路。但是，这些措施在地方、在基层能否切实和有效地落实，谁都无法过早地预言和报以过于乐观的态度。开学初始，社会上吵国家扶贫开发工作重点县得沸沸扬扬的教育乱收费问题就是很好的例证。而且这种“免除”还只是针对国家扶贫开发工作重点县中的贫困家庭，这只是广大有权义务教育权利者中的极少数而已，还有更多的人必须自己承担本该由政府承担的教育经费。
应当追究政府违法的责任
我们认为落实义务教育，当然是一项包括多种措施并举的系统工程，但最关键的还在于建立和完善义务教育的相关法律，并进一步严格执行这些法律。如果不完善立法，严格执法，通过理性的制度来解决问题，而是象中央电视希望工程义演一样以情动人、呼唤自愿捐助的方式来解决问题（当然，这种方式也是需要的），则在一个地方“爱的呼唤”之后，其他地方的问题依然存在，这是治标不治本的辅助性措施。
我国立法并没有明确政府在义务教育中承担的后果性责任。义务教育法第十二条规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。国家对经济困难地区实施义务教育的经费，予以补助。国家鼓励各种社会力量以及个人自愿捐资助学。 国家在师资、财政等方面，帮助少数民族地区实施义务教育。”任何法规都有“法律责任” 这一部分（虽然有的法规并不明确标明“法律责任”这一标题），义务教育法第十五条也规定了政府的法律责任：“地方各级人民政府必须创造条件，使适龄儿童、少年入学接受义务教育。除因疾病或者特殊情况，经当地人民政府批准的以外，适龄儿童、少年不入学接受义务教育的，由当地人民政府对他的父母或者其他监护人批评教育，并采取有效措施责令送子女或者被监护人入学。对招用适龄儿童、少年就业的组织或者个人，由当地人民政府给予批评教育，责令停止招用；情节严重的，可以并处罚款、责令停止营业或者吊销营业执照。”
有意思的是，义务教育法虽然规定“地方各级人民政府必须创造条件，使适龄儿童、少年入学接受义务教育”。但对于创造什么样的条件，规定的仅仅是对其他人的管理，只字不提政府违法如何处理的问题，根本不需承担任何责任。有义务而无违背义务的后果的法律责任是不完备和难以产生实际效果的法律责任，反而破坏法律权威，它只会让人们产生“就该如此的”错觉。可见，义务教育法的法律责任规定为政府把义务教育的责任推给家长和社会提供了法律依据。因此，全国人大应当修改义务教育法，明确规定政府应当提供免费义务教育；对中央政府的政策和法规违背义务教育法的，应当进行司法审查，对地方政府违背义务教育责任的，应当追究其法律责任。还可以制定《教育投入法》以加大国家教育经费投入，保证义务教育经费的稳定来源。要健全和完善这些法律在法律责任方面的规定，不留法律真空；完善程序，使其具有可操作性。
当然，对修改以后的法律，如果不严格执法，纸上的法律不能转化为活生生的规范政府和个人行为的法律，不能对违反法律规定的政府和个人追究行政责任或刑事责任， 那么就只能是纸上谈兵，流于形式。对此我们认为可以将追究政府义务教育失职的责任纳入行政诉讼的范围，的受义务教育权的失学人员和其法定代理人可以以有关政府部门为被告提起行政诉讼。
要把所有的问题连根拔起，困境才能得已真正的改观。要摆脱义务教育的困境必须在法治渠道上解决问题。

高一飞，西南政法大学副教授、法学博士，现为美国丹佛大学美中合作中心访问学者，曾兼任重庆市渝北区人民检察院检察长助理，重庆必杨律师事务所律师。
李湘芬，重庆自由作家。
文章为二人网上互动共同完成


安徽省淮北市人民政府办公室


淮北市人民政府办公室关于印发淮北市市本级公共财政预算管理办法的通知

淮政办〔2011〕9号



濉溪县、各区人民政府，市政府各部门，各直属机构：

　　《淮北市市本级公共财政预算管理办法》已经市政府研究同意，现印发给你们，请遵照执行，抓好落实。


二○一一年一月三十日



淮北市市本级公共财政预算管理办法


第一章总则

　　第一条为规范市本级政府公共财政预算管理，强化预算监督，硬化预算约束，全面提升财政科学化精细化管理水平，切实提高财政资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》、《安徽省预算审查监督条例》等法律法规，结合我市实际，制定本办法。

　　第二条市本级公共财政预算由部门预算和非部门预算两部分组成，严格遵循先有预算后有支出的原则。

　　部门预算由政府各部门、各单位负责实施，反映政府各部门所有收入和支出情况。

　　非部门预算由本级财政部门负责实施，反映未编入部门、由财政统筹安排的专项资金情况。

　　第三条财政部门要按照相关法律法规，根据预算年度财政经济形势，市委、市政府工作目标等，制定市本级年度预算编制方案，明确预算编制指导思想、基本原则、编制流程和主要内容，报市政府批准执行。

　　第四条 各部门、各单位按照市政府批准的预算编制方案，认真编制预算；按照市人大批准的预算计划，严格执行预算，维护预算的严肃性。

　　第五条 各县区、各部门、各单位在制发本级政府、本部门、本单位的文件或代政府拟文中，凡涉及市本级财政减收增支内容的，应当事先征求市财政部门的意见。

第二章预算编制

　　第六条 预算编制的基本原则

　　（一）依法理财原则。按照相关法律、法规，建立科学的预算决策和分配机制。依法组织收入，努力实现应收尽收。科学合理安排支出，基本支出打满打足，不留资金缺口；重点支出优先安排，全力保障，实现法定增长；一般支出量力而行，从紧从严，择优扶持。

　　（二）积极稳妥原则。预算编制坚持量入为出，确保收支平衡，预算安排要与全市经济社会发展相协调；与部门履行职能相适应；与财力状况相匹配。

　　（三）结构优化原则。按照公共财政的支出方向，有效整合财政资金，调整优化财政支出结构。大力培育新兴产业，积极服务城市转型；支持城乡一体化建设，实现城乡统筹发展；加大民生及强农惠农投入，推进公共服务均等化。

　　（四）真实完整原则。强化综合预算，各项收入、支出全口径纳入预算管理，统筹安排；硬化零基预算，预算单位要提供准确可靠的基本支出和项目支出基础数据，据实列报；细化项目预算，项目支出内容要编报到执行单位的明细支出项目，具体清晰。

　　（五）注重绩效原则。加强部门预算绩效管理，强化预算支出跟踪问效，将预算支出绩效考评结果与预算编制有机结合，提高资金分配的科学性，强化部门的绩效意识。对于绩效优良的项目优先安排，从源头控制无绩效、低绩效的财政支出，逐步建立预算支出绩效激励与约束机制。

　　（六）公开透明原则。加大法律法规宣传力度，明确预算编制原则，确保部门预算政策制度公开透明；规范预算编制流程，明确各阶段编制重点工作，做到编制规程公开透明；健全预算公开制度，明确预算单位和财政的职责，有序推进预算信息公开透明。

　　第七条 预算编制期限

　　坚持早编细编预算，提高预算编制质量和效率。各部门预算要从基层单位编起，逐级汇总。原则上每年6月份开始编制下年度预算，在预算年度开始前编制完毕，按照规定程序报批。

　　第八条收入预算编制

　　市本级收入预算包括税收收入和非税收入。

　　税收收入预算的编制，要按照依法治税的要求，以实际税源预测为基础，按照现行财政体制，分税种测算。

　　非税收入预算的编制，要根据国家有关政策规定，参照近三年收入完成情况，分项目测算。

　　第九条 支出预算编制

　　市本级支出预算的编制应在当年可用财力的范围内统筹安排，做到收支平衡，不列赤字。

　　第十条 市本级预算草案，应根据相关法律法规要求，在规定的时间内提交市人民代表大会审议批准。

第三章预算执行

　　第十一条财政部门应在市人民代表大会批准市本级预算之日起30日内，批复市直各部门、各单位预算。市直各部门、各单位应当自财政部门批复本部门预算之日起l5日内，批复所属各单位预算。

　　第十二条 各执收部门和单位应当按照有关法律、法规，加强收入征管，规范入库级次，及时足额征收应缴的各项收入，确保年度收入目标任务完成。

　　第十三条预算安排的基本支出和项目支出，应当按照规定的用途使用，不得随意变更项目，挪作他用；属于政府采购范围内的支出，一律通过政府采购程序办理。

　　第十四条市直各部门、各单位预算资金拨付，严格执行国库集中支付制度。项目资金原则上均要通过直接支付方式办理，以提高直接支付比重。特殊情况确需授权支付的，部门或单位要作具体说明，并报财政部门批准执行。授权支付的比重原则上控制在30%以内。全面推行公务卡制度，坚持厉行节约，严格执行财经纪律。

　　第十五条规范支付程序，及时拨付资金，确保发挥资金使用时效性。

　　部门支出预算，由财政部门按照序时进度或根据项目实施情况，审核资金需求，及时拨付各部门、各单位使用。

　　对上级转移支付资金，按资金性质、用途和有关管理规定，及时拨付。

　　第十六条各部门、各单位要强化预算执行主体责任，加快项目实施进度，加快预算支出进度，提高预算执行效率和均衡性，确保完成年度支出目标。

　　第十七条加强财政资金结转结余管理。项目支出资金原则上应在当年使用完毕。对本级预算安排的项目支出结余，指标全部收回，用于平衡预算。对确需结转使用的，由各部门、各单位提出申请，按规定程序批准后结转下年继续安排使用。

第四章预算调整

　　第十八条预算执行中，确需进行预算调整的，须按照有关法律、法规编制预算调整方案，提请市人大常委会审议批准。

　　第十九条 预算执行中，各部门、各单位必须严格按照项目用途执行预算。确需改变项目支出用途的，由部门或单位提出申请，经财政部门审核后，按规定程序在该部门或单位年度预算定额内，相应做出调整。资金量较大的需报市政府批准。

　　第二十条预算执行中，因机构、人员变动等涉及基本支出预算调整的，由财政部门按照有关工资、津补贴政策以及预算供给政策统一安排调整。

　　第二十一条预算执行中，因政策性调资增加支出，按照相关规定，依据市工资管理部门审批结果，财政部门按照单位供给性质审核确定，安排支出。

　　第二十二条当年预算超收收入，原则上纳入预算稳定调节基金。年内市委、市政府新增重点项目，确需动用超收收入安排调整的，应按照法定程序办理，并报同级人大常委会审议批准。

第五章预算追加

　　第二十三条市本级预算经市人民代表大会批准后，各部门、各单位严格预算，从严控制预算追加。

　　第二十四条 预算执行中，因年度内发生防汛、抗旱、救灾、防疫等难以预见的重大因素,必须追加支出的，由部门或单位向财政部门提出申请，经财政部门审核并报市政府审批后，从市本级预备费中安排。

　　第二十五条 预算执行中，对上级政策要求，需市本级财政安排配套资金的，由财政部门根据政策规定和财力情况，提出意见，报市政府审批。

　　第二十六条 预算执行中，对已明确用途和使用部门的统筹项目支出，由财政部门根据项目实施进展情况，据实审核，拨付资金。

　　对预算中暂时无法明确到部门的项目资金，由财政部门按照有关规定细化安排，或由财政部门与相关部门联合制定资金使用方案，报市政府批准后执行。

　　第二十七条 对上级财政补助、未明确具体项目需要二次分配的资金，由财政部门根据资金性质、用途，提出使用意见，报市政府审批。重大项目须向市人大报告。

　　第二十八条各部门、各单位申请的临时项目支出追加，原则上不予审批，确需追加的支出，每月研究一次，集中办理。先由有关部门、单位提出申请，报市政府研究。财政部门根据市政府批示，审核论证，提出资金使用方案，按照下列权限和程序办理：

　　（一）1万元以下，由财政部门审批；

　　（二）1万元以上10万元以下，由分管财政副市长审批；

　　（三）10万元以上100万元以下，由市长审批；

　　（四）100万元以上，报市政府常务会议研究决定。

　　第二十九条在办理支出预算追加审批和审核中，对社会关注度高，专业性和技术性较强，且对全市经济和社会事业发展有较大影响以及预算追加数额不易确定的项目，财政部门应组织实施预算追加听证。

第六章预算监督

　　第三十条 财政部门在预算实施过程中，依法接受市人大的监督，按照法定程序向市人大报告预算执行情况、预算调整事项等。

　　第三十一条财政部门要强化预算编制管理，严格执行市政府批准的年度预算编制工作方案，强化预算单位的编制责任和财政部门的编审责任。

　　第三十二条财政部门要强化预算执行监督，督促各部门、各单位规范管理，切实加快支出进度，保证财政资金使用安全高效。对监督中发现的问题，依据《财政违法行为处罚处分条例》予以处理。

　　第三十三条财政部门要建立健全预算支出绩效考评体系，完善预算资金跟踪问效制度，对部门、单位的预算支出实行绩效考评，并将考评结果作为当年及以后年度预算安排的重要参考依据。

　　第三十四条按照信息公开的有关规定，对市本级预算和部门预算实施公开，自觉接受社会的监督，由财政部门和各部门、各单位负责实施。

　　第三十五条审计、监察等部门应加强对财政预算执行情况的监督，依法共同做好财政预算执行监督工作。

第七章　附　则

　　第三十六条 本办法由市财政部门负责解释。自发布之日起施行。原《淮北市本级预算管理办法（试行）》（淮政〔2006〕43号）停止执行。