交通部


交通部关于发布《全民所有制交通企业承包经营责任制实施办法（试行）》的通知

1991年2月2日，交通部

各省、自治区、直辖市、计划单列市交通厅（局、委、办），双重领导港口，部直属企业：
现发布《全民所有制交通企业承包经营责任制实施办法（试行）》，自一九九一年三月一日起施行。

全民所有制交通企业承包经营责任制实施办法（试行）

第一章 总 则
第一条 为完善和发展全民所有制交通企业（以下简称企业）承包经营责任制，根据国务院《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》（简称《承包条例》，下同），结合交通企业的具体情况，制定本办法。
第二条 实行承包经营责任制的目的，是改革企业经营机制，调动企业职工的积极性，增强企业活力和自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的能力，提高效益，确保安全，保证国家财政稳定增收，增强企业后劲，逐步改善职工生活。
第三条 实行承包经营责任制，必须与加强思想政治工作相结合，坚持两个文明一起抓；必须与加强企业管理相结合，不断提高企业素质。
第四条 实行承包经营责任制，必须遵守《承包条例》的原则要求，企业所有权性质、行政隶属关系、财政和税收渠道不变。
第五条 实行承包经营责任制企业的审计工作，按照财务隶属关系，实行分级审计。交通部属一级企业由交通部直接审计，二、三级企业由其上级主管部门直接审计。双重领导以地方为主的单位和地方交通企业的承包经营审计工作，按当地政府审计机关的规定执行。
第六条 实行承包经营责任制的企业应同时实行厂长（经理）负责制，推进企业内部各项配套改革，完善企业经营管理机制。

第二章 承包经营责任制的组织领导
第七条 地方交通企业承包经营责任制工作，在当地政府的组织下，由主管企业的交通及当地政府有关部门负责。双重领导以地方为主的港口承包经营责任制工作，由地方政府负责。
第八条 交通部直属企业的承包经营责任制工作，由部承包经营责任制领导小组负责。部内各有关司局按各自职责做好工作，部体制改革司负责归口管理。

第三章 承包经营责任制的内容和形式
第九条 承包经营责任制的主要内容是“两包一挂”。即包上交税利（对于实行第二步利改税的企业，是指依法缴纳的所得税、调节税，下同），包技术改造，实行工资总额同经济效益挂钩。
在上述内容的基础上，还要根据不同企业的具体情况考核企业的国家指令性计划完成情况、安全生产、产品（运输、工程）质量、物质消耗、职工培训、设备状况、资金利税率、全员劳动生产率等重点指标。
第十条 承包经营责任制的主要形式：
（一）承包经营形式
全民所有制交通企业原则上应实行法人承包的形式。经政府主管部门批准，也可以实行领导班子集体承包、经营者抵押承包、风险抵押承包或其他形式的承包经营。
（二）承包收益分配形式
1．工资总额与上交税利或实现税利和实物（工作）量分别挂钩或复合挂钩；
2．合同规定的其他形式。
（三）上交国家利润形式
1．上交利润递增承包，超收分成；
2．上交利润基数承包，超收分成；
3．亏损递减（基数）承包，减亏分成；
4．国家批准的其他形式。

第四章 承包利润基数和增长幅度的确定
第十一条 企业上交利润基数和增长幅度，应在有利于企业经济效益的提高、增强企业后劲和自我约束能力的原则下，按下列方法选择确定：
（一）基数法
对连续三年经济效益稳定增长的企业，一般以上年上交利润额和增长率确定承包利润基数和增长率；对近三年利润波动较大的企业，一般以前三年（或上一承包期）利润和增长率的平均数确定承包利润基数和增长率；对近三年利润下降企业的利润基数和递增（减）率以及亏损企业的减亏数和减亏率，由主管部门与相应的财政部门根据企业的实际情况测算核定。确定承包利润递增（减）率还要考虑企业技术改造、新增生产能力、归还贷款、市场环境、同行业平均资金利税率以及可预见的政策调整等因素。
（二）系数法
企业的资金利税率低于同行业平均资金利税率的，可以前两年或上一承包期本地区同行业资金利税率的平均值为依据，计算出承包利润基数，然后还要考虑企业上一轮承包期平均实现利润数和技术改造、市场环境、归还贷款以及可预见的政策调整等因素，来确定承包利润基数的增长率。
（三）投入产出法
新建和产出能力有较大变化的企业，以设计产出能力为主要依据，同时参照达产要求、同类企业的效益水平、市场环境等因素来确定承包利润基数及其增长率。

第五章 承包单位的确定与企业内部经济责任制
第十二条 承包单位原则上为独立进行经济核算，具有法人资格的经济实体。
第十三条 企业内部实行责任承包，应建立完整的经济责任制体系。企业内部各基层单位应以契约的形式承担经济责任，将承包合同中的质量、消耗、经济效益等指标层层分解落实，建立健全各项岗位责任制，明确每个岗位的工作内容和职责范围，形成整个企业的包、保体系。
第十四条 企业内部经济责任制的主要内容应包括：产值产量、产品（运输、工程）质量、安全生产、劳动定额、材料消耗及节能、设备状况、基础管理等。
企业内部经济责任制的各项指标都应规定相应的考核标准和奖惩办法。

第六章 承包经营者的确定
第十五条 承包经营者应符合《全民所有制工业企业厂长工作条例》所规定的厂长（经理）条件。
第十六条 确定承包经营者，可以采用上级考核委任、竞争招聘、职工民主选举等方式。为保证经营者的政治、业务素质，无论是竞争招标或民主选举，都须经组织人事部门进行资格审查和考核，按干部管理权限报批。
第十七条 实行领导班子集体承包的，其成员应包括正副厂长（经理）、正副党委书记、三总师、纪委书记和工会主席。厂长（经理）是企业的法定代表人，是主要承包责任者，代表领导班子与发包方签定承包合同。
第十八条 领导班子集体承包的成员应按具体分工签定承包经济责任书。行政副职（包括三总师）应分别与厂长（经理）签定包括生产、经营、技术和行政管理等内容的责任书。党委应积极支持、促进承包合同的完成，保证、监督党和国家各项方针政策在本企业的贯彻执行。

第七章 承包经营合同
第十九条 承包经营合同的发包方为主管企业的交通部门或政府指派的有关部门，承包方为实行承包经营的企业。
第二十条 企业提交的承包经营责任制方案须经职工代表大会讨论通过。
第二十一条 承包经营合同订立前，按分级审计的原则，由审计部门对企业资产、债权债务和确定承包基数年度的财务决算、经营成果进行审计。
第二十二条 承包经营合同签定后即具有法律效力，承发包双方都有责任维护该合同的严肃性，不得随意变更或解除。招标承包经营的合同，应经相应的公证机关进行公证。
第二十三条 确定承包经营责任制合同内容的主要依据，是对企业资产、债权债务和确定承包基数年度的财务决算审计等资料及企业提出的承包经营责任制方案。
第二十四条 合同条款应包括：承包形式、承包期限、承包内容、收益分配、对经营者的考评奖罚、承发包双方的权利和义务、违约责任、合同变更、终止和解除的条件、程序及其他事项。
第二十五条 承包合同期限一般为三至五年。
第二十六条 合同中要明确制约企业短期行为的措施：
（一）要有固定资产增值的条款，合理确定生产与非生产性固定资产增值的比例，促进企业注重内涵扩大再生产；
（二）要有随生产增长而增长的流动资金、劳动生产率、更新改造、技术进步、归还贷款等指标；
（三）要有提高产品质量、搞好安全生产的条款；
（四）要有设备的技术等级和完好率等指标；
（五）要合理确定企业留利中生产发展基金、职工福利基金、奖励基金和承包风险基金的比例，生产发展基金的比例要大，工资奖金的增长不能高于劳动生产率的增长幅度；
（六）要有及时清理债权债务和减少、避免拖欠的要求；
（七）要有进行职工培训，提高职工素质的内容；
（八）要有提高企业管理水平和加强精神文明建设的要求。
第二十七条 订立承包经营合同的程序：
（一）企业制定承包经营方案，提交主管部门审查；
（二）主管部门组织对承包方案审查，制定承包经营合同草案；
（三）主管部门与企业对合同草案经协调一致后，签定承包经营合同。
第二十八条 在承包经营期间如遇国家对税种、税率、信贷、价格等进行重大调整或企业扩大生产能力，经双方协商可以变更合同有关条款。
企业遭受重大自然灾害或遇到不可抗力因素而无法履行合同时，合同双方可协商变更或解除合同。

第八章 双方的权利、义务和违约责任
第二十九条 发包方的权利：
（一）依照国家的法律、法规和承包合同，对企业生产经营活动和履行合同情况进行检查监督；
（二）监督检查企业合理使用各项基金情况，维护企业资产；
（三）对承包方的违约行为有权加以纠正、制止，并追究相应的责任；
（四）调整、处罚不胜任的承包经营者。
第三十条 发包方的义务：
（一）按照《工业企业法》等法律、法规和合同规定，维护承包方的合法权益，支持经营者依法行使职权，抵制各种摊派；
（二）在职责范围内帮助承包方协调工作，疏通关系，改善外部环境，解决承包方生产经营中的困难；
（三）对承担指令性计划任务为主的企业，要提供必需的物资、能源、运力和销售安排，尽可能实行供产销“包保”结合的承包。
第三十一条 承包方的权利：承包方享有《工业企业法》、《承包条例》等国家政策法规规定的经营管理自主权。关于干部问题，按照干部管理权限，属于企业职权范围内的任免、调动、聘任、解聘等工作，应按照中央规定的程序办理。交通部直属企业同时要按照交通部的有关规定办理。
第三十二条 承包方的义务：
（一）严格履行承包合同，完成合同规定的各项任务，维护企业资产的完整性，增强企业后劲；
（二）协助上级审计部门对本企业的财务收支、财务决算、经营行为及承包指标完成情况分年度进行审计；
（三）按年度向发包方和职工代表大会提交承包经营合同执行情况的报告；
（四）遵守国家法律、法规和政策，保障职工的主人翁地位和民主权利，保护职工的合法利益，发挥职工民主管理的积极性；
（五）接受发包方的监督指导，及时向发包方提供有关承包经营信息。
第三十三条 由于发包方的责任或违反合同，使承包合同无法履行并造成经济损失的，要视情节轻重追究直接责任者的行政、经济责任。
由于承包方完不成承包合同任务，造成经济损失的，要视情节轻重追究企业经营者的行政、经济责任。

第九章 合同执行的考核与奖罚
第三十四条 实行承包经营并实行“工效挂钩”的交通部属企业，按《交通部直属企业工资总额同经济效益挂钩经济指标考核办法》进行考核。没有完成上交利润指标的部分，由企业自有资金补足。
实行承包经营的地方交通企业，对合同执行的考核，按地方政府的有关规定办理。
第三十五条 根据国家“先审计，后兑现”的规定，承包经营期满后按分级审计的原则，由审计部门对承包方在承包期内的财务收支、经营行为及承包指标完成情况进行审计。发包方根据审计结果及对承包合同规定的其他各项内容进行考核后，方可进行奖惩。
第三十六条 企业经营者的年收入（包括各种津贴、单项奖在内的所有收入），在全面完成和超额完成承包经营合同情况下，一般不高于本企业职工全年平均收入（不含生产岗位的特殊性津贴）的一至二倍，成效特别突出的少数企业，最多不得超过三倍。企业领导班子其他成员的收入要低于企业经营者。
完不成承包合同时，经营者和领导班子成员的收入也要相应扣减。
经营者及领导班子成员收入分配方案，必须经过职工代表大会审议，报上级主管部门批准，做到收入公开。
第三十七条 对在承包经营期内弄虚做假、虚盈实亏的，要如数追回承包经营期内经营者已享受的全部奖励，根据承包合同扣减其收入，并视情节轻重给予经济处罚。

第十章 附 则
第三十八条 本办法由交通部负责解释。
第三十九条 本办法自一九九一年三月一日起施行。


　　[摘要] 在我国，由“非典”危机所引发的对于行政问责的思考，已进入一个制度化建设的新时期并越来越受到人们的关注和政府的重视。目前，我国的行政问责制建设已取得一定进展，但随着行政问责制实践的深入，行政责任不明、行政问责乏力、行政问责法律缺失、行政问责文化滞后等深层次问题逐渐暴露出来。本文针对行政问责制度出现的问题，提出解决问题和完善行政问责制的思考。

　　[关键词]行政问责制　现状　问题　完善对策


　　行政问责制把对行政权的制约和对行政行为的监督辐射到行政权力运行的全过程，并使行政决策、行政执行、行政救济等制度化。实质上它是搭建国家权力与公民权利相互制约、沟通、和谐的平台机制，是一种监督与责任追究相结合的制度。推行、完善行政问责制，必将拉近公民与政府之间的距离，有效地预防行政腐败，减少行政运作成本，推行政治体制改革的深化，完善社会主义民主与法治，全面建设社会主义和谐社会都具有重要的现实意义。

　　一、行政问责制概述

　　所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。

　　（一）行政问责制的构成要素

　　行政问责制是指对于行政机关及其工作人员，不履行或不正确履行法定职责，以致影响或可能影响工作秩序、工作效率或者损害社会利益。管理相对人的合法权益，造成不良影响或后果的行为，问责制的主体依照相关法律、法规规章及有关规定予质疑并追究责任的制度。

　　行政问责制是对行政主体行使行政权力造成的事后责任的一种追究方法及模式，也是对行政主体行使行政权力的一种监督和制约，使得行政监督主体在行使行政问责权时有法可依、有规可循。行政问责制所包含的要素有以下几个方面：

　　1、行政问责的主体

　　就如行使行政权力的机关即行政主体一样，行政问责制的主体即行使行政问责的机关、单位或组织。其中包括行政机关的上级机关、全国人大、民主党派、司法机关、新闻媒体，公众等。行政问责主体相对其他一些主体来说比较广泛。

　　2、行政问责的客体

　　也称行政问责的对象，处于被动状态，指被问的对象，行政问责的客体是指各级政府机关及其工作人员，主要是负有直接和间接领导责任的各级领导者和负责人。

　　3、行政问责的内容

　　指行政问责针对的问题，包括一切与职权或职务有关的行为和过程。主要是对过错责任、违法违纪责任的追究，但也注重对无作为的行政行为的问责，争取做到行政领域制度化的规范。

　　（二）行政问责的程序

　　行政问责的程序，即通过什么样的程序官员进行问责。其关键是要实现责任划分的法制化和责任追究的程序化，责任要体现到位到人，否则就会出现由于弹性过大，而最终无法实施。对于问责的程序，至少应该包括：问责的启动程序，责任的认定程序，问责的回应程序及责任追究程序。

　　（三）行政问责的方式

　　行政问责的方式，即问责方法。问责方式改变以往让问责对象作出简单的书面检查，为了让问责制落实到行政的各个层面，问责的方式应该包括行政责任、道德责任、经济责任、法律责任等等，

　　（四）行政问责的后果

　　行政问责的后果，主要是指行政机关及其工作人员应该承担的相应责任，包括政治上、行政上、道义上的责任。

　　二 、我国行政问责制的不足

　　在我国，2003年发生的“非典”危机到现在，因“失职”而受到行政问责的行政官员已有成百上千人。通过对失职行政官员的问责，对提高行政官员的责任意识，减少事故发生，提高工作效率起到了重要作用。据初步统计，至2008年8月，中国大陆共有12个省级政府出台了行政问责相关规定或办法，现行试点或推行问责制的市、县级政府更多；在中国相关法律法规的制定与完善的过程中也伴随着实际操作中出现的一些问题和缺陷，表现在如下几点：

　　（一）行政问责法律制度性缺失

　　目前中国各地虽然相继出台了一些关于问责的办法和规章，但全国性的规范成文的法律特别是问责程序法仍处在缺失状态。由于缺乏有力的法律保障、权力机关、监督机关以及公民的合法问责权利无法顺利实施。问责制度中随机性大，这不仅导致了“异体问责”的相对薄弱，而且使民主政治建设受到一定的阻碍。

　　（二）行政责任不明致无从问责