略论我国督促程序的完善

镇江市京口区人民法院 姚 勇


一、督促程序现状及原因分析
督促程序设置的目的乃是为了能够迅速、快捷地解决当事人之间的纠纷，保护债权人利益，维护社会主义市场经济健康发展。然而，自1991年民事诉讼法实施以来，督促程序的适用情况并不理想。在实践中普遍存在着督促程序适用率低而异议率高的现象。其原因主要存在以下几个方面：
1、民事诉讼法关于异议审查制度的规定不利于保护申请人的合法权益。
目前我国民事诉讼法及其相关司法解释中，针对被申请人书面异议的审查范围仅限于清偿能力、清偿期限和清偿方式等，在审查范围上仍存在局限。被申请人随便找一个借口即可使法院的支付令失效，使申请人的目的落空。
2、民事诉讼法对债务人滥用异议权缺乏有效制裁措施。
依据民事诉讼法的规定，债务人提出异议的：一方面，申请费由申请人负担，债务人滥用异议权不会遭受任何经济损失；另一方面，债务人却利用异议制度达到了拖延义务履行期限的目的，获取了不正当的程序利益。
3、部分法院因经济利益驱动，不愿或限制受理督促程序案件。
相比一般财产性诉讼案件，督促程序每件收取申请费100元的标准显得过于低廉。少数基层法院为完成诉讼费任务或增加“创收”，在适用程序时存在“偏好”，不愿意受理诉讼收费低廉的督促程序案件，甚至有些法院干脆停止了对督促程序的适用。
4、督促程序设置不合理，缺乏与诉讼程序的有机联系。
我国督促程序与诉讼程序不直接衔接，被申请人一旦书面提出异议，人民法院发出的支付令即失效。申请人要想实现其权益，必须另行向有管辖权的法院提起诉讼。这样一来，纠纷得不到迅速、及时解决，造成社会成本的浪费和经济效益的下降；同时诉讼延迟，程序冗迭，造成诉讼成本的浪费和程序效益的不经济。
二、督促程序的完善
1、改革民诉法中督促程序的有关规定，采用一定方式使之与诉讼程序相连接。
建议借鉴大陆法系一些国家就督促程序的相关立法，对我国现行督促程序予以重塑。如德国民事诉讼法第696条规定，被申请人在规定期间对督促决定提出异议后，如一方当事人申请进行诉讼程序，发出督促决定的法院应依职权将诉讼案件送交有管辖权的法院。申请人也可以在申请督促决定的同时就预先提出这一申请。其优点：一是可促使当事人更加重视督促程序，提高督促程序的适用率，发挥督促程序的功能，过滤掉大量的无争议案件，减少当事人之间的对抗；二是可以充分合理的保护申请人的合法权益，防止被申请人滥用异议权拖延义务的履行，快捷地解决债权债务纠纷；三来，督促程序的申请费在被申请人提出异议后转化为诉讼费用的一部分，既合理的解决了督促费用的负担问题，又增加了被申请人滥用异议权的风险，促使被申请人更为谨慎的行使其异议权。
2、完善督促程序的收费办法，适当提高督促程序的收费标准。
督促程序作为现代型的非讼案件，区别于传统意义上的非讼案件。从大陆法系一些国家民事诉讼法的相关规定来看，其受理费原则上比照一般财产性案件计收，但同时考虑到督促程序的性质及其手续的简便性，征收标准低于一般财产案件。如日本诉讼费用法中对该类案件，其手续费与起诉手续同样计算后按得出金额减半缴纳。目前我国法院财政尚未达到由国家统一拨款，诉讼费仍然是法院补偿办案投入的一个主要经费来源，督促程序案件按件收取100元申请费，的确不符合当前形势要求。笔者认为，督促程序在进行了与诉讼程序的衔接改革之后，可吸收和借鉴日本诉讼费用法的规定，比照一般财产性案件，减半收取督促程序的申请费用，提高基层法院对督促程序的认同性和适用的积极性，保障督促适用的顺畅。
3、健全支付令异议审查制度。
最高人民法院《关于适用督促程序若干问题的规定》第7条、第8条、第9条的规定，进一步细化了异议审查制度的各种情况，但所列举情况仍不完备。如被申请人对数额提出异议的，依据民事诉讼法及其相关司法解释，法院仍应裁定终结支付令的效力。这显然不能在最大程度上保护申请人的利益。最高人民法院《关于在民事审判工作中适用〈中华人民共和国工会法〉若干问题的解释》第4条规定：被申请人仅对应拨缴经费数额有异议的，人民法院应当就无异议部分的工会费数额发出支付令。虽然该规定是针对工会法实施的解释，但无疑对督促程序的适用和发展具有一定的指导意义。被申请人就数额提出异议时，亦应赋予被申请人无异议部分的法律效力，而就有异议部分，申请人可以选择进行诉讼。
4、缩短督促程序的期间。
依据民事诉讼法第190条、191条规定，一个督促申请支付令的案件，前后期间延续约需一个月左右，作为非讼程序显得过长。第一，人民法院在受理督促程序案件时仅对申请人提供的证据材料作形式审查，并不作实质审查，只要申请人提供的证据材料符合民诉法及其相关司法解释的有关规定，能够证明债权、债务关系明确、合法，人民法院即应当予以受理，5日的审查期显然多余，宜修改为2日。第二，支付令的送达相对于起诉状副本的送达并无多少特别之处，比较民事诉讼法第113条的规定，人民法院应当在立案之日起5日内将起诉状副本发送被告，支付令的送达期间长达15日令人费解。宜调整支付令的送达期为5个工作日。第三，被申请人书面向法院提出异议时，勿需向法院提供相应证据。民事诉讼法没有必然给予被申请人享有与上诉期相同时间的异议期，关于异议期的规定建议调整为7日。


四川省成都市人民政府办公厅


成都市人民政府办公厅 转发市政务服务中心《成都市 人民政府政务服务中心管理暂行办法》的通知

成办发〔2004〕132号

各区（市）县政府，市政府各部门：

市政务服务中心《成都市人民政府政务服务中心管理暂行办法》已经市政府同意，现转发你们，请认真贯彻执行。

二○○四年七月二十一日

成都市人民政府政务服务中心管理暂行办法

第一章 总 则
第一条
为推进规范化服务型政府建设，保证成都市人民政府政务服务中心（以下简称“市政务服务中心”）的规范、高效运行，为社会公众提供优质高效的服务，争创一流政务服务中心，根据有关规定，制定本办法。
第二条
市政务服务中心是成都市人民政府设立的面向社会公众办理行政审批项目和其他服务事项的机构和场所。
第三条 市政务服务中心管理机构的职责：
（一）制定规范市政务服务中心业务运行和人员管理的规章制度、管理办法，并组织实施；对涉及两个以上部门平行审批的事项组织协调；对审批项目的运转情况进行协调、督察；
（二）对进入市政务服务中心的部门窗口及其工作人员进行管理，组织部门窗口规范、高效、优质服务，并提供相关业务咨询；对窗口工作人员进行考核；受理当事人对窗口及其工作人员服务质量、效率等方面的投诉；
（三）对区（市）县政务服务中心提供业务指导，对政务服务分中心进行业务指导和监督；
（四）完成市委、市政府交办的其他有关工作。

第二章 项目管理
第四条
市政府向社会公告的市级各部门面向社会公众办理的行政审批事项和其他服务事项都应进入市政务服务中心集中办理。
暂不具备条件在市政务服务中心集中办理的行政审批事项和其他服务事项，须报经市政府批准。
第五条 已经进入市政务服务中心集中办理的行政审批事项和其他服务事项，各部门不得再在原单位受理。
第六条
各部门需要对进入市政务服务中心的行政审批事项和其他服务事项进行调整、变更的，应及时报告市政务服务中心管理机构并提出意见后，报市人民政府批准。
第七条
各部门对进入市政务服务中心的行政审批事项和其他服务事项，应依法制定相应的办事流程，并根据实际工作需要授予窗口工作人员相应的审核、批准权限。
第八条
进入市政务服务中心的行政审批事项和其他服务事项，都应实行“法定依据、办理程序、申报材料、承诺时限、收费标准”公开。

第三章 首席代表
第九条
在市政务服务中心设立办公服务窗口的各部门，应向窗口派遣代表本部门负责行政审批事务的首席代表。首席代表在窗口的工作时间应不少于一年。因特殊情况需暂时离岗，应指定临时代表顶替。
第十条
首席代表应具备国家公务员或国家行政机关任命的其他人员身份，熟悉本部门行政审批业务，并由本部门正式派遣和授权。
首席代表在窗口工作期间接受本部门和市政务服务中心管理机构的双重领导。
第十一条 首席代表的职责：
（一）代表本部门在市政务服务中心办公服务窗口行使授权范围内的行政审批职权，并对本部门负责；
（二）代表本部门在市政务服务中心办公服务窗口负责即办件的审批，负责承诺件和上报件的协调、督促，代表本部门参与联办件的协调和办理；
（三）负责本部门与市政务服务中心管理机构的联络协调工作，做好本部门窗口工作人员的管理工作；
（四）负责本部门市政务服务中心办公服务窗口审批专用章的使用和管理。

第四章 窗口工作人员
第十二条
各部门应根据窗口工作实际需要向市政务服务中心派遣常驻工作人员（统称“窗口工作人员”）。
第十三条
窗口工作人员由各部门按照市政府统一规定派遣，并具备国家公务员或法律、法规授权行使管理公共事务职能的组织的在编人员身份。
第十四条
窗口工作人员必须经过市政务服务中心统一组织的岗前培训，在窗口工作时间原则上应不少于一年，在窗口工作期间一般不再承担原单位的其他工作。
各部门定期调换窗口工作人员或临时派员顶岗工作时，应事前征得市政务服务中心管理机构同意。
第十五条
窗口工作人员的人事关系不变，工资、福利待遇标准和发放渠道不变。窗口工作人员的党组织关系临时转入市政务服务中心党组织管理。
第十六条
各部门应确定一名主管领导具体负责本部门在市政务服务中心的窗口工作和窗口工作人员的管理。
第十七条
窗口工作人员在窗口工作期间的考核，由市政务服务中心管理机构负责，其中年度考核意见应作为派出部门确定窗口工作人员年度考核结果的主要依据。
第十八条
市政务服务中心管理机构对各窗口的年度考核意见，作为市政府对其所在部门年度目标管理考核的重要指标之一。
第十九条 窗口工作人员考核的主要内容：
（一）思想品德：是否热爱本职岗位，是否信守职业道德；
（二）业务技能：是否熟悉与岗位有关的法律法规，是否掌握本岗位所需要的专业知识，能否正确履行工作职责；
（三）办事效率：是否在规定时限内完成应履行的审批和服务手续；
（四）服务态度：是否仪表整洁、举止文明，是否热情接待服务对象；
（五）遵纪守法：是否严格依法办事，是否严格遵守市政务服务中心的各项制度，是否秉公审批、不徇私情。
第二十条 窗口工作人员必须严格遵守国家的法律、法规和下列规定：
（一）不得利用职务和工作之便谋取私利，杜绝办事推诿、吃拿卡要等不正之风；
（二）不得接受服务对象赠送的物品、现金、金融卡和各种有价证券；
（三）不得以任何名义和借口向服务对象索要钱物、拉赞助、摊派及巧立名目收费等；
（四）不得以任何名义和借口要求服务对象报销应由个人支付的各种费用；
（五）不得参加服务对象邀请的带有交易性的宴请，以及用公款支付的营业性场所的娱乐活动；
（六）不得占用服务对象的通讯、交通工具；
（七）不得参与任何形式的有偿中介活动。
第二十一条
窗口工作人员不能胜任工作或有违纪、违法行为的，市政务服务中心管理机构应要求派遣部门及时调换。

第五章 审批专用章
第二十二条
各部门可以根据在市政务服务中心办理行政审批事项和其他公共服务事项的工作需要，在办公服务窗口使用审批专用章。
第二十三条 审批专用章的启用、变更和废止由各部门决定，并报市政务服务中心管理机构备案。
第二十四条
除另有规定的以外，审批专用章的统一规格为5cm×3cm方型印章，字样为：“成都市×××局市政务服务中心窗口××审批专用章”，字体为宋体，字号大小为7.5mm×6mm。

第六章 责任追究
第二十五条
对不履行或不正确履行行政审批职责，影响行政管理秩序和效率，损害行政审批相对人合法权益的窗口工作人员，市政务服务中心管理机构应及时提出批评并追究责任。
第二十六条
对在市政务服务中心办公服务窗口之外另行受理已进入市政务服务中心的行政审批事项和其他服务事项的，市政务服务中心管理机构有权责令其改正并通报批评。
第二十七条
窗口工作人员因服务态度、服务质量问题被投诉并经查实属窗口工作人员行为过错的，由市政务服务中心管理机构给予行政效能告诫或通报批评；情节严重的，由所在单位调离窗口工作岗位并按照有关规定处理。
第二十八条
市监察局在市政务服务中心设立监察投诉工作台，负责受理服务对象对各部门及其窗口工作人员服务质量和违规违纪行为的投诉举报，并配合市政务服务中心管理机构开展窗口工作人员的考核工作。
第二十九条 对违反本办法相关规定并构成违纪的，由监察机关予以查处。

第七章 附 则
第三十条
经市政府批准，市级有关部门单独设立的面向社会公众办理行政审批事项和其他服务事项的服务大厅，作为市政务服务中心分中心管理。
市政务服务中心各分中心可以依据本办法并结合各自工作特点制定实施意见。
第三十一条 本办法自2004年8月1日起施行。